Module II Openbare Diensten Administratie Toezicht.docx

# Definitie en beginselen van openbare diensten Oké, hier is de gedetailleerde studiehandleiding voor het onderwerp "Definitie en beginselen van openbare diensten", geoptimaliseerd voor je examenvoorbereiding. ## 1. Definitie en beginselen van openbare diensten Dit gedeelte legt de fundamentele concepten van openbare diensten uit, inclusief de verschillende benaderingen om ze te definiëren en de drie kernbeginselen die hun werking sturen. ### 1.1 Wat is een openbare dienst? Een openbare dienst kan op twee manieren benaderd worden: functioneel en organiek. #### 1.1.1 Functionele openbare dienst Deze benadering focust op de *functie* of de taak die door de openbare dienst wordt uitgevoerd. * **Klemtoon op functie:** De nadruk ligt op de algemene belangstaak die wordt waargenomen. * **Taken van algemeen belang:** Het gaat om activiteiten die essentieel zijn voor het maatschappelijk welzijn en die door de overheid worden georganiseerd of gegarandeerd. * **Uitoefening:** Deze taken kunnen worden uitgevoerd door zowel publiekrechtelijke als private personen. > **Voorbeeld:** Een private concessiehouder die een openbare dienst beheert, zoals een telecommunicatiebedrijf dat telecommunicatiediensten aanbiedt onder concessie. #### 1.1.2 Organieke openbare dienst Deze benadering focust op het *orgaan* of de entiteit die de openbare dienst uitvoert. * **Klemtoon op orgaan:** De nadruk ligt op de specifieke instelling die de taak uitvoert. * **Oprichting door de overheid:** Het betreft een organisme dat is opgericht door de overheid. * **Toewijzing van taak:** De overheid kent een taak van algemeen belang toe aan dit organisme. * **Publiekrechtelijk organisme:** Het gaat doorgaans om een publiekrechtelijk organisme dat onder controle staat van de oprichtende overheid. > **Voorbeeld:** De Vlaamse Vervoermaatschappij De Lijn, het Rijksinstituut voor Ziekte- en Invaliditeitsverzekering (RIZIV), de Vlaamse Dienst voor Arbeidsbemiddeling en Beroepsopleiding (VDAB). ### 1.2 De beginselen van openbare diensten Er zijn drie fundamentele beginselen die de werking van openbare diensten sturen: veranderlijkheid, continuïteit en benuttigingsgelijkheid. #### 1.2.1 Het beginsel van de veranderlijkheid Dit beginsel geeft de overheid het recht om de regels rond openbare diensten aan te passen. * **Algemeen:** De overheid heeft de inherente bevoegdheid om eenzijdig de statuten, de organisatie en de werking van een openbare dienst te wijzigen of zelfs af te schaffen. * **Basis: Algemeen belang:** Deze aanpassingsmogelijkheid is ingegeven door het feit dat de openbare dienst in dienst staat van het algemeen belang, dat zelf aan verandering onderhevig is. * **Nuancering:** De uitoefening van dit recht is niet absoluut. Er moet rekening worden gehouden met: * Het rechtszekerheidsbeginsel. * Het vertrouwensbeginsel. * De materiële motiveringsplicht (waarom de wijziging noodzakelijk is). * Het principe van collectief overleg. #### 1.2.2 Het beginsel van de continuïteit Dit beginsel garandeert dat een openbare dienst ononderbroken beschikbaar is. * **Algemeen:** Zolang de overheid van oordeel is dat een openbare dienst beantwoordt aan een behoefte van algemeen belang, moet deze dienst voortdurend, regelmatig en zonder onderbrekingen worden verstrekt. Dit verzekert de duurzaamheid van de instelling en haar werking. * **Toepassing:** Dit beginsel kan leiden tot beperkingen op bepaalde rechten, zoals het stakingsrecht voor bepaalde beroepen. > **Voorbeelden:** > * Het ontzeggen van het stakingsrecht aan militairen of brandweerlieden, met een opvorderingsregeling om de continuïteit te waarborgen. > * Gegarandeerde dienstverlening bij de NMBS (bv. informatie over treinuitval) of in gevangenissen. #### 1.2.3 Het beginsel van de benuttigingsgelijkheid Dit beginsel garandeert dat alle burgers, onder dezelfde voorwaarden, gelijk toegang hebben tot openbare diensten. * **Algemeen:** Burgers die voldoen aan de wettelijke of reglementaire eisen voor een openbare dienst, hebben recht op de werking ervan. Alle burgers moeten daarbij gelijk worden behandeld. * **Toepassing van het gelijkheidsbeginsel:** Dit beginsel is nauw verbonden met het gelijkheidsbeginsel zoals verankerd in de grondwet. * **Ongelijke behandeling mogelijk:** Een ongelijke behandeling is toegestaan mits er een objectieve en redelijke verantwoording voor bestaat. > **Voorbeeld:** Het verlenen van gunsttarieven of kortingen is mogelijk, mits deze gebaseerd zijn op een objectieve rechtvaardiging. > * ❌ NIET toegestaan: Een korting geven aan zwemmers "omdat je ze tof vindt" (intuïtu personae). > * ✅ WEL toegestaan: Een korting geven aan studenten voor zwembeurten, omdat dit een objectieve categorie betreft die economisch kwetsbaarder kan zijn. ### 1.3 Beheer van openbare diensten De organisatie van openbare diensten kan verschillen, voornamelijk door centrale of decentrale beheerstructuren. #### 1.3.1 Gecentraliseerde openbare diensten Bij gecentraliseerd beheer zijn de bevoegdheden geconcentreerd bij één centraal orgaan. * **Kenmerken van Centralisatie:** * **Volledig gecentraliseerde organisatie:** Eén centraal orgaan staat in voor alle administratieve taken over het gehele grondgebied. Dit is echter zeldzaam in de praktijk, omdat er vaak sprake is van bevoegdheidsverdeling en decentrale diensten. * **Hiërarchisch gezag:** Bestuursorganen en personeelsleden zijn volledig ondergeschikt aan de hogere administratieve overheid. Dit omvat bevoegdheden als opportuniteit (of iets moet gebeuren), inhoud, voorwaarden, tijdstip en vorm. * **Wijzigings- en indeplaatsstellingsbevoegdheid:** Hogere hiërarchische overheden kunnen bevelen geven, de acties van ondergeschikten wijzigen en zich zelfs in hun plaats stellen. Dit zorgt voor een eenheid van gezag en beleid. * **Deconcentratie:** Soms is er geen sprake van "zuivere" centralisatie. Deconcentratie is een vorm van beheer waarbij de beslissingsbevoegdheid van een centrale dienst deels wordt overgedragen aan ondergeschikte diensten of ambtenaren. Deze ambtenaren blijven echter onderworpen aan het hiërarchisch gezag. Dit is een interne bevoegdheidsoverdracht binnen dezelfde rechtspersoon. > **Voorbeeld:** De Federale Overheidsdienst (FOD) Financiën die afdelingen heeft in verschillende steden (Gent, Antwerpen, etc.) is een vorm van deconcentratie. #### 1.3.2 Gedecentraliseerde openbare diensten Bij decentralisatie worden openbare diensten opgericht die een eigen beslissingsrecht krijgen ten opzichte van de oprichtende overheid. * **Kenmerken van Decentralisatie:** * **Gezagspreiding:** De centrale overheid draagt bevoegdheden over aan afzonderlijke rechtspersonen met een eigen beslissingsmacht en vermogen. Dit onderscheidt zich van deconcentratie, waar slechts een beperkte beslissingsbevoegdheid wordt afgestaan binnen dezelfde rechtspersoon. * **Rechtspersoonlijkheid:** De gedecentraliseerde dienst is een zelfstandige entiteit met eigen bevoegdheden, structuur en vermogen. * **Autonomie:** Deze diensten oefenen hun bevoegdheden zelfstandig en in eigen naam uit. De centrale overheid kan hen geen bevelen geven en kan zich niet in hun plaats stellen. * **Controlemiddelen:** De autonomie is niet onbeperkt. De centrale overheid oefent administratief of bestuurlijk toezicht uit (bv. RIZIV, VDAB, Le Forem). * **Wie kan gedecentraliseerde diensten oprichten?** De federale overheid, gemeenschappen, gewesten en lokale overheden (provincies en gemeenten) kunnen, binnen hun bevoegdheid, gedecentraliseerde diensten oprichten. #### 1.3.3 Functionele en territoriale decentralisatie Decentralisatie kan zowel functioneel als territoriaal van aard zijn. * **Functionele decentralisatie (dienstgewijze decentralisatie):** * **Toewijzing:** Een specifiek omschreven taak van algemeen belang wordt toegewezen aan een publiekrechtelijk orgaan. * **Geen territoriale beperking:** De bevoegdheid is niet geografisch afgebakend en kan zich over het hele territorium uitstrekken. > **Voorbeelden:** De Nationale Maatschappij der Belgische Spoorwegen (NMBS), Bpost, Universiteit Gent, VRT, Sport Vlaanderen. * **Territoriale decentralisatie:** * **Toewijzing:** Een algemeen omschreven taak van algemeen belang wordt toegewezen aan een publiekrechtelijk orgaan waarvan de bevoegdheid territoriaal is afgebakend of beperkt. * **Leiding door politieke vertegenwoordigers:** Deze organen worden geleid door politieke vertegenwoordigers. > **Voorbeelden:** Lokale overheden zoals gemeenten en provincies. #### 1.3.4 Administratief toezicht (Bestuurlijk toezicht) Dit is een vorm van controle die wordt uitgeoefend door een hogere of andere overheid op de beslissingen van een gedecentraliseerde dienst. * **Begrip en doel:** Administratief toezicht is een vorm van controle om te zien of de beslissingen van een onder toezicht staand bestuur in overeenstemming zijn met de wet en het algemeen belang. Het algemeen belang is echter een vage term die door de toezichthoudende overheid zelf wordt ingevuld. * **Wie is de toezichthoudende overheid (TO)?** Dit is afhankelijk van het bestuur tot bestuur en de toepasselijke regelgeving (bv. Decreet Lokaal Bestuur, Provinciedecreet). Gewesten zijn bevoegd voor het toezicht op territoriaal gedecentraliseerde diensten (gemeenten en provincies). * **Draagwijdte:** Administratief toezicht heeft een negatief karakter; de TO oefent een passieve rol uit door het voorkomen dat rechtshandelingen rechtskracht krijgen. De TO kan zich echter niet in de plaats stellen van de gedecentraliseerde dienst en diens beslissingen niet wijzigen, tenzij dit uitdrukkelijk wettelijk is bepaald. De autonomie van de gedecentraliseerde dienst blijft de regel. #### 1.3.5 Soorten Administratief Toezicht Er zijn twee hoofdcategorieën: gewoon en buitengewoon administratief toezicht. * **1) Gewoon Administratief Toezicht:** * **Algemeen Administratief Toezicht:** Dit is de meest voorkomende vorm en geldt voor de meeste beslissingen van gedecentraliseerde besturen. Het kent een repressief karakter, waarbij beslissingen achteraf worden gecontroleerd. * **Schorsing:** De TO verzet zich tijdelijk tegen de uitvoering van een beslissing omdat deze de wet schendt of het algemeen belang schaadt. Dit is een voorbereidende maatregel in afwachting van een mogelijke vernietiging. * **Vernietiging:** De TO maakt de beslissing van het gedecentraliseerde bestuur ongedaan. Dit werkt als een ontbindende voorwaarde; de beslissing heeft gelding tot aan het moment van vernietiging. Vernietiging werkt retroactief, met terugwerkende kracht. Als de vernietigingstermijn verstrijkt, is de beslissing definitief. * **Bijzonder Administratief Toezicht:** Dit toezicht is van toepassing op een beperkter aantal beslissingen en heeft een meer preventief karakter. * **Voorafgaand Advies:** Het onder toezicht staande bestuur vraagt een advies aan de TO voordat de beslissing definitief wordt genomen. * *Gewoon advies:* Niet-bindend, maar het vragen van advies is een substantiële vormvereiste. * *Bindend advies (eensluidend advies):* De inhoud van het advies is bindend voor het gedecentraliseerde bestuur. * **Machtiging:** De TO verklaart dat een voorgenomen beslissing niet in strijd is met de wet of het algemeen belang. Dit is een preventieve controle die vooraf aan de beslissing moet worden gevraagd. Een niet-gemachtigde beslissing kan achteraf worden gemachtigd. Sanctie: nietigheid bij het ontbreken van machtiging. * **Goedkeuring:** De TO verklaart dat een beslissing uitwerking mag hebben. Dit werkt als een schorsende voorwaarde; de beslissing krijgt uitwerking vanaf het moment van goedkeuring. Retroactieve goedkeuring is mogelijk. Een weigering van goedkeuring betekent dat de beslissing geacht wordt nooit te hebben bestaan. * **2) Buitengewoon Administratief Toezicht (Dwangtoezicht):** * **Plaatsvervangend optreden of indeplaatsstelling:** De TO treedt op wanneer het onder toezicht staande bestuur onwillig is of verzaakt aan haar plichten. De TO kan optreden in de plaats van het bestuur. Dit gebeurt uitzonderlijk en onder strikte wettelijke beperkingen. > **Voorbeeld:** Wanneer een gemeente weigert een meerjarenplan vast te stellen dat wettelijk verplicht is, kan de Vlaamse overheid een bijzondere commissaris aanstellen om dit alsnog te doen. * **Hervormingsrecht:** De TO kan als "beroepsinstantie" optreden en een beslissing van een onder haar toezicht staand gedecentraliseerd bestuur vernietigen, en uitzonderlijk een eigen beslissing in de plaats stellen. --- **Tip:** Onderscheid goed tussen de functionele en organieke benadering van openbare diensten. De beginselen van veranderlijkheid, continuïteit en benuttigingsgelijkheid zijn cruciaal en worden vaak in examenvragen getoetst. Vergeet ook niet de verschillen en de mechanismen van deconcentratie en decentralisatie te kennen, inclusief de verschillende vormen van administratief toezicht. --- --- # Beheer en organisatie van openbare diensten Dit hoofdstuk bespreekt de verschillende manieren waarop openbare diensten beheerd en georganiseerd kunnen worden, met nadruk op gecentraliseerde en gedecentraliseerde structuren, inclusief de concepten deconcentratie, functionele en territoriale decentralisatie. ### 2.1 De beginselen van openbare diensten Openbare diensten zijn gebonden aan drie fundamentele beginselen: 1. **Het beginsel van de veranderlijkheid:** De overheid heeft het recht om eenzijdig de regels betreffende het statuut, de organisatie en de werking van een openbare dienst te wijzigen of af te schaffen, indien dit noodzakelijk is voor het algemeen belang. Dit dient wel te gebeuren met inachtneming van rechtszekerheid, het vertrouwensbeginsel en na collectief overleg. 2. **Het beginsel van de continuïteit:** Een openbare dienst die beantwoordt aan een behoefte van algemeen belang, moet voortdurend, regelmatig en zonder onderbreking worden verstrekt. Dit verzekert de duurzaamheid van de instelling en haar werking. Voorbeelden hiervan zijn de beperking van het stakingsrecht voor bepaalde beroepen (militairen, brandweer) met opvorderingsregelingen, en de gegarandeerde dienstverlening door de NMBS of in gevangenissen. 3. **Het beginsel van de benuttigingsgelijkheid:** Burgers die voldoen aan de wettelijke of reglementaire eisen van een openbare dienst, hebben recht op gelijke behandeling. Ongelijke behandeling is wel mogelijk indien er een objectieve en redelijke rechtvaardiging voor is, zoals gunsttarieven voor specifieke groepen (bv. studenten). ### 2.2 De verschillende vormen van beheer van openbare diensten Het beheer van openbare diensten kan grofweg worden ingedeeld in twee hoofdcategorieën: gecentraliseerde en gedecentraliseerde openbare diensten. #### 2.2.1 Gecentraliseerde openbare diensten **Centralisatie** is een beheersvorm waarbij alle bevoegdheden zijn geconcentreerd in één centraal orgaan. Een volledig gecentraliseerde organisatie, waarbij één centraal orgaan alle administratieve taken over het gehele grondgebied uitvoert, is zeldzaam. Vaak is er sprake van een bevoegdheidsverdeling met gedecentraliseerde diensten. Binnen gecentraliseerde overheden (zoals de federale overheid, de deelstaten, de Regering en de Raad van State) is er sprake van hiërarchisch gezag. Dit betekent een volledige ondergeschiktheid van bestuursorganen en personeelsleden aan de hogere administratieve overheid. De hiërarchische meerdere beschikt over de bevoegdheid om bevelen te geven, de opportuniteit, inhoud, voorwaarden en tijdstip van beslissingen te bepalen, en kan beslissingen wijzigen of indeplaatsstelling verrichten. Dit waarborgt de eenheid van gezag en beleid. **Deconcentratie** is geen zuivere centralisatie, maar een vorm van beheer waarbij beslissingsbevoegdheid van een centrale dienst wordt overgedragen aan ondergeschikte diensten of ambtenaren. Deze ambtenaren blijven echter onderworpen aan het hiërarchisch gezag. De openbare dienst delegeert hierbij een deel van zijn beslissingsbevoegdheid. Dit kan zowel intern (binnen een FOD, bv. FOD Financiën met afdelingen in diverse steden) als extern gebeuren. #### 2.2.2 Gedecentraliseerde openbare diensten **Decentralisatie** is een beheersvorm waarbij de centrale overheid openbare diensten opricht die een eigen beslissingsrecht krijgen ten opzichte van de oprichtende overheid. Dit leidt tot gezagspreiding en de oprichting van afzonderlijke rechtspersonen met een eigen beslissingsmacht en vermogen. Gedecentraliseerde diensten kunnen worden opgericht door de federale overheid, gemeenschappen, gewesten en lokale overheden. Kenmerken van decentralisatie zijn: * **Rechtspersoonlijkheid:** de dienst is een zelfstandige overheid met eigen bevoegdheden, structuur en vermogen, in tegenstelling tot deconcentratie waarbij bevoegdheden binnen dezelfde rechtspersoon worden afgestaan. * **Autonomie:** de dienst oefent zijn bevoegdheden zelfstandig en in eigen naam uit. De centrale overheid kan geen bevelen geven en zich niet indeplaats stellen. De autonomie is echter niet onbeperkt; deze wordt afgebakend door administratief en bestuursrechtelijk toezicht. Voorbeelden zijn het RIZIV, VDAB en Le Forem. Er zijn twee vormen van decentralisatie: ##### 2.2.2.1 Functionele decentralisatie Ook wel dienstgewijze decentralisatie genoemd. Hierbij wordt een specifiek omschreven taak van algemeen belang toegewezen aan een publiekrechtelijk orgaan wiens bevoegdheid niet territoriaal is afgebakend. De bevoegdheid geldt voor een bepaalde materie, ongeacht het grondgebied. Voorbeelden zijn de NMBS, Bpost, Universiteit Gent, de VRT en Sport Vlaanderen. ##### 2.2.2.2 Territoriale decentralisatie Hierbij wordt een algemeen omschreven taak van algemeen belang toegewezen aan een publiekrechtelijk orgaan wiens bevoegdheid territoriaal is afgebakend of beperkt. De leiding berust bij politieke vertegenwoordigers. Lokale overheden, zoals gemeenten en provincies, zijn hier voorbeelden van. #### 2.2.3 Administratief toezicht (Bestuurlijk toezicht) Dit toezicht wordt uitgeoefend door een andere overheid dan de overheid die de beslissing heeft genomen, doorgaans een hogere overheid. De grondslag hiervoor is artikel 162 van de Grondwet. Het doel is te controleren of beslissingen overeenstemmen met het algemeen belang en de wet, waarbij de invulling van het "algemeen belang" vrijheid biedt aan de toezichthoudende overheid. **Kenmerken van administratief toezicht:** * **Negatief karakter:** de toezichthoudende overheid (TO) heeft een passieve rol en kan beslissingen van de gedecentraliseerde dienst niet wijzigen of zich indeplaats stellen. Zij voorkomt enkel dat rechtsonjuiste beslissingen rechtskracht krijgen. * **Beperkingen:** beperkingen op de autonomie van de gedecentraliseerde dienst moeten berusten op een uitdrukkelijke wetsbepaling. * **Bevoegdheid:** Gewesten zijn bevoegd voor administratief toezicht op gemeenten en provincies. De federale overheid en gemeenschappen kunnen specifiek toezicht organiseren m.b.t. hun bevoegdheden. **Soorten administratief toezicht:** ##### 2.2.3.1 Gewoon administratief toezicht Dit is het meest voorkomende type en omvat de schorsing en vernietiging van beslissingen. * **Schorsing:** De TO verzet zich tijdelijk tegen de uitvoering van een beslissing omdat deze de wet schendt of het algemeen belang schaadt. Dit is een voorbereidende maatregel die de beslissing niet doet verdwijnen uit het rechtssysteem. * **Vernietiging:** De TO doet de beslissing van het gedecentraliseerde bestuur teniet. Dit werkt als een ontbindende voorwaarde; de beslissing verdwijnt retroactief uit het rechtssysteem. Na de vernietigingstermijn is de beslissing definitief. ##### 2.2.3.2 Bijzonder administratief toezicht Dit toezicht omvat controlemechanismen die op een beperkt aantal beslissingen worden toegepast en voornamelijk een preventief karakter hebben. * **Voorafgaand advies:** Het bestuursorgaan dat een beslissing wil nemen, moet eerst advies inwinnen bij de TO. Dit advies kan *gewoon* (niet-bindend) zijn, waarbij de vraag om advies een vormvoorwaarde is, of *eensluidend* (bindend), waarbij de inhoud van het advies gevolgd moet worden. Een gewoon advies is geen administratieve rechtshandeling, maar het vragen ervan wel een substantiële vormvoorwaarde. * **Machtiging:** De TO verklaart dat een voorgenomen beslissing niet in strijd is met de wet of het algemeen belang. Dit gebeurt voorafgaand aan de beslissing. Een beslissing zonder machtiging kan achteraf nog worden gemachtigd. De sanctie bij het ontbreken van een machtiging is nietigheid. * **Goedkeuring:** De TO verklaart dat een beslissing uitwerking mag hebben omdat deze de wet en het algemeen belang niet schendt. Dit werkt als een schorsende voorwaarde; de beslissing werkt vanaf de goedkeuring. Een weigering van goedkeuring betekent dat de beslissing geacht wordt nooit te hebben bestaan. #### 2.2.4 Buitengewoon administratief toezicht Dit is een uitzonderlijke vorm van toezicht die ingrijpt wanneer het gedecentraliseerde bestuur nalatig is. * **Dwangtoezicht (plaatsvervangend optreden/indeplaatsstelling):** De TO treedt zelf op of stelt iemand aan om de handelingen van het niet-optredende bestuur uit te voeren. Dit is een maatregel van ambtswege. * **Bijzondere commissaris:** In uitzonderlijke gevallen, bij strenge wettelijke beperkingen, kan de TO een bijzondere commissaris aanstellen die optreedt in plaats van het gedecentraliseerde bestuur (bv. bij het vaststellen van meerjarenplannen of begrotingskosten die een gemeente weigert op te nemen). * **Hervormingsrecht:** De TO kan als beroepsinstantie beslissingen die de wet schenden of het algemeen belang schaden tenietdoen en in uitzonderlijke gevallen haar eigen beslissing indeplaats stellen van de beslissing van het gedecentraliseerde bestuur. > **Tip:** Het onderscheid tussen het gewoon en bijzonder administratief toezicht is cruciaal: het gewoon toezicht (schorsing en vernietiging) heeft een repressief karakter en geldt voor de meeste beslissingen, terwijl het bijzonder toezicht (advies, machtiging, goedkeuring) een preventief karakter heeft en slechts op een beperkt aantal beslissingen van toepassing is. > **Voorbeeld:** Een gemeente wil een bouwvergunning verlenen die mogelijkerwijs in strijd is met de ruimtelijke ordening. De provincie (de TO) kan via een *voorafgaand advies* (bijzonder toezicht) aangeven dat de vergunning niet verleend mag worden. Indien de gemeente toch beslist de vergunning te verlenen, kan de provincie deze beslissing *vernietigen* (gewoon toezicht). --- # Administratief toezicht op openbare diensten Dit deel verklaart het begrip en doel van administratief toezicht, de draagwijdte, de verschillende soorten (gewoon en buitengewoon) en hun specifieke mechanismen zoals schorsing, vernietiging, voorafgaand advies en machtiging. ## 3.1 Begrip en doel van administratief toezicht ### 3.1.1 Begrip Administratief toezicht, ook wel bestuurlijk toezicht genoemd, is een vorm van toezicht uitgeoefend door de ene overheid op de beslissingen van een andere, doorgaans lagere of gedecentraliseerde, overheid. De grondslag hiervan kan teruggevonden worden in artikel 162 van de Grondwet. Dit toezicht is in de meeste gevallen negatief van aard, wat betekent dat de toezichthoudende overheid niet de plaats kan innemen van de bestudeerde overheid, noch haar beslissingen kan wijzigen. Het behoud van de autonomie van de gedecentraliseerde dienst blijft hierbij de regel, tenzij specifieke wettelijke bepalingen beperkingen opleggen. ### 3.1.2 Doel Het voornaamste doel van administratief toezicht is het waarborgen van de overeenstemming van de beslissingen van gedecentraliseerde overheden met het algemeen belang en de geldende wetgeving. Het 'algemeen belang' is een breed begrip dat door de toezichthoudende overheid zelf ingevuld wordt. ### 3.1.3 Kenmerken * Het toezicht wordt uitgeoefend door een andere overheid dan degene die de beslissing heeft genomen. * Meestal is de toezichthoudende overheid een hogere overheid. Een voorbeeld hiervan is het algemeen bestuurlijk toezicht op lokale en provinciale besturen, dat wordt uitgeoefend door de Vlaamse minister van Binnenlands Bestuur en de Provinciegouverneurs. * Wie precies de toezichthoudende instantie is, hangt af van de specifieke bestuurlijke indeling en de toepasselijke regelgeving, zoals het Decreet Lokaal Bestuur of het Provinciedecreet. ### 3.1.4 Draagwijdte Het administratief toezicht heeft een overwegend negatief karakter. De toezichthoudende overheid (TO) oefent een passieve rol uit en kan voorkomen dat rechtshandelingen van een gedecentraliseerde dienst rechtskracht krijgen. De TO kan zich echter niet in de plaats stellen van de gedecentraliseerde dienst of diens beslissingen wijzigen, in tegenstelling tot een hiërarchisch gezag. De autonomie van de gedecentraliseerde dienst blijft de norm, met beperkingen die expliciet in de wet moeten zijn vastgelegd. > **Tip:** Het onderscheid tussen administratief toezicht en hiërarchisch gezag is cruciaal. Bij hiërarchisch gezag kan een hogere overheid bevelen geven, beslissingen wijzigen en de plaats innemen van een ondergeschikt orgaan. Bij administratief toezicht is deze macht veel beperkter en gericht op het controleren van de legaliteit en het algemeen belang. Regelgeving met betrekking tot administratief toezicht op Vlaamse gemeenten en provincies valt onder de bevoegdheid van de gewesten. De federale overheid en de gemeenschappen kunnen eveneens specifiek administratief toezicht organiseren en uitoefenen binnen hun eigen bevoegdheidsdomeinen. ## 3.2 Soorten administratief toezicht Het administratief toezicht kan worden onderverdeeld in gewoon en buitengewoon administratief toezicht, waarbij het onderscheid verband houdt met het repressieve of preventieve karakter van de controlemiddelen. ### 3.2.1 Gewoon administratief toezicht Dit type toezicht kenmerkt zich door de repressieve aard van de middelen en geldt voor de meeste beslissingen van een gedecentraliseerd bestuur. Het principe is dat een beslissing van een gedecentraliseerd bestuur onmiddellijk uitvoerbaar is, tenzij deze nadien wordt geschorst of vernietigd. Dit toezicht wordt ambtshalve uitgeoefend, maar in de praktijk vaak na ontvangst van een klacht. #### 3.2.1.1 Schorsing * **Definitie:** De toezichthoudende overheid verzet zich tegen de uitvoering van een beslissing van een onder haar toezicht staand gedecentraliseerd bestuur omdat deze beslissing de wet schendt of het algemeen belang schaadt. * **Karakter:** Het is een tijdelijke, voorbereidende maatregel die dient als voorportaal van de vernietigingsprocedure. De TO kan en moet in bepaalde gevallen een beslissing schorsen in afwachting van de definitieve uitspraak over de vernietiging. * **Gevolg:** De beslissing blijft bestaan, maar kan tijdelijk niet worden uitgevoerd. Er kan geen beroep worden ingesteld bij de Raad van State tegen een schorsingsbeslissing op dit niveau. #### 3.2.1.2 Vernietiging * **Definitie:** De toezichthoudende overheid nietig verklaart een beslissing van een onder haar toezicht staand gedecentraliseerd bestuur omdat deze de wet schendt of het algemeen belang schaadt. * **Karakter:** Vernietiging werkt als een ontbindende voorwaarde. Voor de datum van vernietiging heeft de beslissing gelding (indien niet geschorst) en kan deze worden uitgevoerd. Na de vernietiging verdwijnt de beslissing retroactief, met terugwerkende kracht. * **Termijn:** Na het verstrijken van de vernietigingstermijn is de beslissing definitief. * **Gevolg:** De beslissing wordt onuitvoerbaar en verdwijnt uit het rechtssysteem. Tegen een vernietigingsbeslissing kan wel beroep worden ingesteld bij de Raad van State. ### 3.2.2 Bijzonder administratief toezicht Dit type toezicht heeft een preventief karakter en is van toepassing op een beperkt aantal beslissingen van het gedecentraliseerd bestuur. De controlemiddelen worden toegepast voordat een beslissing definitieve rechtskracht krijgt. #### 3.2.2.1 Voorafgaand advies * **Definitie:** Een bestuursorgaan dat een beslissing wil nemen, kan deze pas nemen nadat de toezichthoudende overheid (TO) daarover een voorafgaand advies heeft gegeven. * **Binding:** In beginsel is de inhoud van het advies niet bindend (gewoon advies). Het vragen van het advies is echter een substantiële vormvoorwaarde voor de geldigheid van de beslissing. Schending hiervan kan leiden tot nietigheid. Een advies is een administratieve rechtshandeling. * **Eensluidend advies:** Wanneer het advies bindend is (eensluidend rechtsadvies), is de inhoud ervan wel bindend voor het gedecentraliseerd bestuur. Een negatief advies moet gevolgd worden, terwijl het gedecentraliseerd bestuur bij een positief advies nog steeds vrij is om te handelen. > **Voorbeeld:** Een gemeente die een burger wil verplichten om een perceel in originele staat te herstellen, dient hiervoor advies in te winnen bij een hogere overheid. #### 3.2.2.2 Machtiging * **Definitie:** De toezichthoudende overheid verklaart dat een voorgenomen beslissing van het gedecentraliseerd bestuur niet in strijd is met de wet of het algemeen belang. Dit gebeurt voorafgaand aan de beslissing. * **Afwijking:** Een niet-gemachtigd beslissing kan echter ook nog achteraf door de TO worden gemachtigd. * **Sanctie:** Een niet-gemachtigde beslissing is nietig. De machtiging impliceert dat de beslissing van het gedecentraliseerd bestuur uitwerking mag hebben vanaf het moment van goedkeuring door de TO. Dit werkt als een schorsende voorwaarde. * **Gevolg:** De beslissing van het gedecentraliseerd bestuur komt tot stand. Bij weigering van de machtiging wordt de beslissing geacht nooit te hebben bestaan. #### 3.2.2.3 Goedkeuring De goedkeuring werkt als een soort schorsende voorwaarde. Als het akkoord wordt gegeven, mag de beslissing uitwerking krijgen. ## 3.3 Buitengewoon administratief toezicht Dit type toezicht is uitzonderlijk en wordt enkel toegepast onder strikte wettelijke voorwaarden, vaak wanneer het gedecentraliseerd bestuur in gebreke blijft. ### 3.3.1 Dwangtoezicht (het plaatsvervangend optreden of de indeplaatsstelling) * **Definitie:** De toezichthoudende overheid treedt op om het niet-optreden of de onwil van het gedecentraliseerd bestuur op te vangen. De TO kan, indien nodig, zelf in de plaats van het bestuur optreden. * **Toepassing:** Dit is een maatregel van ambtswege. * **Voorbeeld:** Wanneer een gemeente weigert een meerjarenplan op te stellen dat wettelijk verplicht is, kan de Vlaamse overheid (in uitzonderlijke gevallen) een bijzondere commissaris aanstellen om dit te doen. Dit is geregeld in o.a. artikel 345 van het Decreet Lokaal Bestuur en artikel 253 van het Provinciedecreet. ### 3.3.2 Hervormingsrecht * **Definitie:** In uitzonderlijke gevallen kan de toezichthoudende overheid optreden als "beroepsinstantie". Als zij oordeelt dat een beslissing van een onder haar toezicht vallend bestuur de wet schendt of het algemeen belang schaadt, kan zij de beslissing vernietigen en vervolgens haar eigen beslissing in de plaats stellen. * **Gevolg:** Meestal volgt hierop een hernieuwd beslissingsproces door het gedecentraliseerde bestuur. --- **Overzicht van openbare diensten en beginselen:** | Kenmerk | Functionele openbare dienst | Organieke openbare dienst | | :-------------------------- | :------------------------------------------------ | :------------------------------------------------- | | **Klemtoon** | Functie | Orgaan dat de openbare dienst waarneemt | | **Taken** | Taken van algemeen belang | Door de overheid opgericht, taak van algemeen belang toegekend | | **Uitvoering** | Publiekrechtelijke of private personen | Publiekrechtelijke rechtspersonen | | **Controle/Invloed** | Beperkte invloed op verwezenlijking/vervulling | Blijft onder controle van oprichtende overheid, beleid kan door overheid bepaald worden | | **Geldigheid beginselen** | Beginselen van openbare diensten van toepassing | Beginselen van openbare diensten van toepassing | --- **Vergelijking van machten en instellingen:** | Macht | Instelling | Bevoegdheid | | :-------------- | :----------------------------- | :------------------------------------------------------------- | | Wetgevende Macht | Parlement, Koning | Maken van wetten, controleren van de uitvoerende macht | | Uitvoerende Macht| Koning, Regering | Leiden van het land, uitvoeren van wetten | | Rechterlijke Macht| Hoven en rechtbanken | Uitspraak doen over geschillen | --- ## Veelgemaakte fouten om te vermijden - Bestudeer alle onderwerpen grondig voor examens - Let op formules en belangrijke definities - Oefen met de voorbeelden in elke sectie - Memoriseer niet zonder de onderliggende concepten te begrijpen

| Term | Definition | |------|------------| | Openbare Dienst | Een dienst of activiteit die door de overheid wordt georganiseerd en uitgevoerd om aan een behoefte van algemeen belang te voldoen, vaak gekenmerkt door continuïteit, veranderlijkheid en gelijkheid in gebruik. | | Functionele Openbare Dienst | Een benadering die de klemtoon legt op de specifieke functie of taak waarmee een organisme belast is, ongeacht de aard van het uitvoerende orgaan, en die tot doel heeft taken van algemeen belang te vervullen. | | Organieke Openbare Dienst | Een benadering die de nadruk legt op het orgaan dat de openbare dienst uitvoert, waarbij een specifiek door de overheid opgericht organisme een taak van algemeen belang toegewezen krijgt en onder controle van de oprichtende overheid blijft. | | Beginsel van de veranderlijkheid | Het principe dat de overheid het recht heeft om eenzijdig de regels betreffende het statuut, de organisatie en de werking van een openbare dienst te wijzigen of af te schaffen, indien dit noodzakelijk is voor het algemeen belang, met inachtneming van rechtszekerheid. | | Beginsel van de continuïteit | Het principe dat een openbare dienst, zolang deze voorziet in een behoefte van algemeen belang, ononderbroken, regelmatig en zonder onderbreking moet worden verstrekt, om de duurzaamheid van de instelling en haar werking te verzekeren. | | Beginsel van de benuttigingsgelijkheid | Het principe dat alle burgers die voldoen aan de wettelijke of reglementaire eisen van een openbare dienst, gelijk behandeld moeten worden bij de toegang tot en het gebruik van die dienst, tenzij er een objectieve en redelijke rechtvaardiging is voor ongelijke behandeling. | | Gecentraliseerde Openbare Diensten | Een vorm van beheer waarbij alle bevoegdheden zijn geconcentreerd in één enkel centraal orgaan, dat verantwoordelijk is voor alle administratieve taken binnen de organisatie en hiërarchisch gezag uitoefent over ondergeschikte organen en personeel. | | Deconcentratie | Een vorm van beheer waarbij de beslissingsbevoegdheid van een openbare dienst gedeeltelijk wordt overgedragen aan ondergeschikte diensten of ambtenaren binnen dezelfde rechtspersoon, terwijl het hiërarchisch gezag behouden blijft. | | Gedecentraliseerde Openbare Diensten | Een vorm van beheer waarbij de centrale overheid openbare diensten opricht die als zelfstandige rechtspersonen opereren, met een eigen beslissingsrecht en vermogen, onafhankelijk van de oprichtende overheid, maar wel onderworpen aan toezicht. | | Territoriale decentralisatie | De toewijzing van een algemeen omschreven taak van algemeen belang aan een publiekrechtelijk orgaan waarvan de bevoegdheid territoriaal is afgebakend, zoals gemeenten en provincies, die geleid worden door politieke vertegenwoordigers. | | Functionele decentralisatie | De toewijzing van een specifiek omschreven taak van algemeen belang aan een publiekrechtelijk orgaan waarvan de bevoegdheid niet territoriaal is beperkt, maar betrekking heeft op een bepaalde materie die over het gehele grondgebied kan verspreid zijn. | | Administratief toezicht | Een controlerecht dat wordt uitgeoefend door een hogere of andere overheid op beslissingen van gedecentraliseerde besturen, met als doel de overeenstemming met de wet en het algemeen belang te waarborgen, en dat zowel repressieve (schorsing, vernietiging) als preventieve (advies, machtiging) vormen kan aannemen. | | Gewoon Administratief Toezicht | De standaard vorm van administratief toezicht, die repressief van aard is en zich richt op de schorsing en vernietiging van beslissingen van gedecentraliseerde besturen die de wet schenden of het algemeen belang schaden. | | Buitengewoon Administratief Toezicht | Een uitzonderlijke vorm van administratief toezicht, zoals dwangtoezicht of hervormingsrecht, dat wordt toegepast wanneer gedecentraliseerde besturen nalaten hun taken uit te voeren of in strijd handelen met de wet, waarbij de toezichthoudende overheid ingrijpt. |