bundeldje publiekrecht Tots.pdf

# Definitie en indelingen van het bestuursrecht Dit onderdeel van de studiehandleiding biedt een gedetailleerde uiteenzetting van de definitie van bestuursrecht, de concepten van 'bestuur' en 'overheid', en de traditionele indeling in algemeen en bijzonder bestuursrecht. ### 1.1 Het begrip 'bestuursrecht' Het bestuursrecht kan worden gedefinieerd als "het geheel van geschreven en ongeschreven rechtsregels met betrekking tot de organisatie, de bevoegdheden, de werking en het optreden van het bestuur van en de rechtsbescherming van de bestuurde tegen het overheidsoptreden" [5](#page=5). #### 1.1.1 Het begrip 'bestuur' De term 'bestuur' kent een tweevoudige betekenis [5](#page=5): * **Functionele benadering:** Verwijst naar de activiteit van het besturen, zoals beleidsvoering en besluitvorming [5](#page=5). * **Organieke benadering:** Verwijst naar het geheel van instellingen dat belast is met overheidstaken, inclusief hun werking en organen [5](#page=5). Het bestuursrecht reguleert dus zowel het 'organieke' (institutionele) als het 'functionele' (activiteitsgerichte) overheidsoptreden [5](#page=5). #### 1.1.2 Het toepassingsveld van het bestuursrecht Het bestuursrecht regelt primair de organisatie en werking van de uitvoerende macht, met uitsluiting van de wetgevende en rechterlijke macht, conform het principe van de scheiding der machten. Het toepassingsveld is echter breder dan enkel de strikt constitutioneel omschreven uitvoerende macht. Diverse 'verzelfstandigde' bestuursvormen en economische overheidsbedrijven, zoals bpost en de NMBS, die publieke taken uitvoeren, vallen eveneens onder het bestuursrecht [5](#page=5) [6](#page=6). > **Tip:** Het begrip 'bestuur' is dus niet volledig synoniem met 'uitvoerende macht', maar het is wel een nuttig startpunt om het toepassingsgebied af te bakenen. Daarnaast beperkt het bestuur zich niet tot louter 'besturen' (uitvoeren). Bestuursorganen kunnen ook 'regelgevend' optreden door middel van reglementaire besluiten (bv. lokale politiereglementen) die algemene gelding hebben, vergelijkbaar met wetten in materiële zin. Voorts kunnen bestuursorganen een 'geschilbeslechtende' functie hebben door, naast de rechterlijke macht, eigen sanctiemogelijkheden te hanteren om de naleving van regels af te dwingen (bv. een GAS-boete) [6](#page=6). Het bestuursrecht normmeert ook het handelen van organen van de wetgevende of rechterlijke macht wanneer zij taken van 'bestuur' of 'uitvoering' uitoefenen. Hoewel dit minder frequent voorkomt, omvatten voorbeelden beslissingen over overheidscontracten of tuchtrechtelijke maatregelen ten aanzien van personeel [6](#page=6). ### 1.2 Het algemeen en het bijzonder bestuursrecht Traditioneel wordt het bestuursrecht ingedeeld in algemeen en bijzonder bestuursrecht [7](#page=7). #### 1.2.1 Algemeen bestuursrecht Het algemeen bestuursrecht omvat regels betreffende: * De organisatie en werking van het bestuur [7](#page=7). * De besluitvormingsprocedures van het bestuur (bestuurlijke rechtshandeling) [7](#page=7). * De middelen waarover het bestuur beschikt (bv. overheidsgoederen) [7](#page=7). * Algemene regels en beginselen van het bestuursrecht, zoals de beginselen van behoorlijk bestuur [7](#page=7). * De rechtsbescherming tegen het bestuur [7](#page=7). Deze regels zijn doorheen het gehele bestuursrecht van toepassing [7](#page=7). #### 1.2.2 Bijzonder bestuursrecht Het bijzonder bestuursrecht is een verzamelnaam voor diverse sectorale regelingen binnen het bestuursrecht, zoals: * Kieswetgeving [7](#page=7). * Overheidsopdrachtenrecht [7](#page=7). * Migratierecht [7](#page=7). * Onderwijsrecht [7](#page=7). * Omgevingsrecht [7](#page=7). * Energierecht [7](#page=7). * Fiscaal recht (als bijzondere rechtstak) [7](#page=7). Deze sectorale regelingen bevatten vaak gedetailleerde en technische voorschriften. Soms worden er specifieke bestuurlijke rechtscolleges voor opgericht (bv. de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen) of worden er uitzonderlijke procedureregels vastgesteld (bv. voor energierecht) [7](#page=7). #### 1.2.3 De wisselwerking tussen algemeen en bijzonder bestuursrecht Algemeen en bijzonder bestuursrecht zijn nauw met elkaar verbonden en beïnvloeden elkaar wederzijds [7](#page=7): * **Aanvullende werking:** Het algemeen bestuursrecht biedt de basisbeginselen en heeft een aanvullende functie; waar het bijzonder bestuursrecht geen afwijkende regeling voorziet, geldt het algemeen bestuursrecht [7](#page=7). * **Ontwikkeling van algemene principes:** Soms worden specifieke theorieën ontwikkeld binnen het bijzonder bestuursrecht die later algemene toepassing vinden en deel gaan uitmaken van het algemeen bestuursrecht [7](#page=7). > **Voorbeeld:** Recent zien we een trend waarbij delen van bijzonder bestuursrecht opnieuw onder meer algemene noemers worden samengebracht, zoals het 'omgevingsrecht' dat het recht van de ruimtelijke ordening, milieurecht en erfgoedrecht groepeert [7](#page=7). --- # Het politieke bestuur en de uitvoerende macht Dit deel behandelt de politiek verantwoordelijke componenten van het bestuur en de uitvoerende macht op federaal, deelstatelijk en lokaal niveau, inclusief hun algemene en bijzondere bevoegdheden en procedures [8](#page=8). ### 2.1 Introductie: de begrippen 'overheid' vs. 'bestuur' Het begrip 'bestuur' is nauw verbonden met 'uitvoerende macht'. Vaak wordt 'overheid' als synoniem gebruikt, hoewel dit ook de wetgevende en rechterlijke macht kan omvatten. In deze context focust men op de uitvoerende macht, die de door de wetgevende macht aangenomen wetten effectief uitvoert, nadere regels vaststelt, individuele beslissingen neemt en het overheidsapparaat leidt [8](#page=8). ### 2.2 Het politieke bestuur Dit deel richt zich op het politiek verantwoordelijke deel van de uitvoerende macht. #### 2.2.1 Federaal niveau Op federaal niveau berust de uitvoerende macht bij de Koning, die ministers en staatssecretarissen benoemt. In de praktijk wordt deze macht uitgeoefend door de Regering [9](#page=9). **a. Algemene bevoegdheden** * **De uitvoering van wetten:** De Koning is verantwoordelijk voor de uitvoering van wetten door middel van reglementen en individuele besluiten, zonder de wetten te mogen schorsen of vrijstelling te verlenen. Dit is de algemene uitvoeringsbevoegdheid, vastgelegd in artikel 108 van de Grondwet. Deze bevoegdheid is afgeleid en kan enkel worden toegepast indien er een wet of wetsbepaling is die moet worden uitgevoerd. De Koning mag de draagwijdte van de wet niet uitbreiden, beperken of wijzigen. Soms krijgt de Koning uitdrukkelijke opdrachten van de wetgever, bijvoorbeeld om subsidievoorwaarden en -bedragen te bepalen (opdrachtwet, art. 105 Gw.). De regelgevende bevoegdheid van de Koning steunt zowel op uitdrukkelijke machtigingen (art. 105 Gw.) als op de algemene uitvoeringsbevoegdheid (art. 108 Gw.) [10](#page=10) [9](#page=9). * **Reglementaire besluiten:** Dit zijn besluiten die algemeen geldende gedragsregels bevatten en wetten in materiële zin zijn. De totstandkoming ervan vereist minimaal het advies van de afdeling Wetgeving van de Raad van State en de bekendmaking van het besluit. Uitzonderingen op de adviesplicht bestaan voor hoogdringende ontwerpen. Reglementaire besluiten zijn verbindend vanaf de tiende dag na hun bekendmaking, tenzij anders bepaald [18](#page=18) [19](#page=19). * **Individuele besluiten:** Dit zijn besluiten waarbij een regel wordt toegepast op een concrete, individuele situatie. Ze moeten gebaseerd zijn op een wettelijke of reglementaire bepaling. Er zijn geen vaste, strikte regels voor de procedure, en advies van de Raad van State is niet mogelijk. Ze moeten ter kennis worden gegeven aan de belanghebbende, bijvoorbeeld per aangetekende zending, om tegenwerpelijk te worden en de termijnen voor beroep te laten lopen [19](#page=19). * **De handhaving van wetten:** Hoewel de handhaving primair een taak is van de rechterlijke macht, kan de wetgever de uitvoerende macht bevoegd maken om sancties op te leggen bij niet-naleving (bestuurlijke handhaving). Dit kan leiden tot geldboetes, schorsing of intrekking van vergunningen, sluiting van inrichtingen, etc. De wetgever kan kiezen voor strafrechtelijke of bestuurlijke sancties, maar het non bis in idem-beginsel moet gerespecteerd worden. Tegen bestuurlijke sancties moet steeds beroep mogelijk zijn bij een rechtscollege [11](#page=11). **b. Bijzondere bevoegdheden** * **De benoeming van federale ambtenaren:** Een ambtenaar is een burger die deelneemt aan de uitoefening van de openbare macht. In theorie sluiten ambtenaren geen arbeidsovereenkomsten maar worden ze statutair tewerkgesteld. Tegenwoordig werken veel bestuursorganen met contractuelen. Behoudens wettelijke uitzonderingen benoemt de Koning ambtenaren bij het 'algemeen bestuur' (bv. FOD Binnenlandse Zaken, FOD Justitie) [12](#page=12). * **De staatsfinanciën:** De Regering is bevoegd voor het ontwerp van de begroting, die door de wetgever moet worden goedgekeurd [13](#page=13). * **De buitenlandse betrekkingen:** De Koning heeft de leiding over de buitenlandse betrekkingen en beslist onder andere met welke staten België diplomatieke betrekkingen onderhoudt. De Koning benoemt ambtenaren bij de buitenlandse betrekkingen en leidt de Belgische diplomatie. Bij de sluiting van federale verdragen is instemming van de wetgevende macht (Kamer) vereist voor uitwerking in de Belgische rechtsorde [13](#page=13). * **Het bevel over de gewapende macht:** De staat beschikt over het monopolie op het gebruik van geweld via de krijgsmacht en de politiediensten. De Koning voert het bevel over de krijgsmacht en stelt desgevallend de staat van oorlog en het einde van de vijandelijkheden vast (art. 167 Gw.). Het leger staat onder gezag van de Regering en voert diens militaire keuzes uit. De aanwerving van het leger, dienstplicht, en de rechten en plichten van militairen worden bij wet vastgelegd. Het leger kan ook worden ingezet in België voor openbare orde, hulp aan de bevolking of veiligheidsopdrachten [14](#page=14) [15](#page=15). * **Politiediensten:** De politiediensten zijn georganiseerd op federaal en lokaal niveau en hebben bestuurlijke (preventieve finaliteit) en gerechtelijke taken (opsporen van misdrijven). Bestuurlijke politietaken omvatten o.a. het begeleiden van betogingen en het regelen van verkeer. Gerechtelijke politietaken richten zich op het opsporen van daders via ondervragingen en huiszoekingen, onder leiding van het parket. De organisatie van de politiediensten en het statuut van het personeel worden bij wet geregeld. Comité P en Comité I oefenen controle uit op de politie en inlichtingendiensten [15](#page=15) [16](#page=16) [17](#page=17). **c. Procedure** De Koning oefent zijn bevoegdheden uit door middel van koninklijke besluiten, die rechtsgeldig tot stand komen indien ondertekend door een minister en de Koning. Voor politiek gevoelige of maatschappelijk belangrijke aangelegenheden kan een 'in Ministerraad overlegd koninklijk besluit' vereist zijn. Staatssecretarissen hebben in beginsel de bevoegdheden van een minister binnen hun toegewezen domeinen. Er zijn drie soorten koninklijke besluiten: reglementaire, individuele en organieke [17](#page=17). #### 2.2.2 Deelstatelijk niveau Op deelstatelijk niveau berust de uitvoerende macht bij de diverse deelstaat-regeringen, die enkel toegewezen bevoegdheden hebben [20](#page=20). **a. Algemene bevoegdheden** Deelstaatregeringen staan in voor de uitvoering van decreten en nemen, naar analogie met artikel 108 Gw., verordeningen en individuele besluiten die daarvoor nodig zijn. Ze kunnen ook systemen van bestuurlijke handhaving opzetten, zoals het Vlaamse Kaderdecreet Handhaving Vlaamse Regelgeving [20](#page=20). **b. Bijzondere bevoegdheden** Deelstaatregeringen zijn bevoegd voor het statuut van hun personeel en de benoeming van hun ambtenaren. Ze zijn ook verantwoordelijk voor het opstellen van een begroting en voor het sluiten van verdragen, voor zover deze hun materiële bevoegdheden betreffen, mits instemming van de decreetgever. Deelstaatregeringen oefenen geen bevoegdheid uit inzake de gewapende macht; dit is een federale bevoegdheid [20](#page=20) [21](#page=21). **d. Procedure** Deelstaatregeringen treden op bij een 'regeringsbesluit', dat college- en consensusbesluitvorming vereist. Net als op federaal niveau, worden ontwerpen van reglementaire besluiten voorgelegd aan de afdeling Wetgeving van de Raad van State. Deze besluiten moeten bekendgemaakt worden in de betreffende landstaal en treden in beginsel in werking op de tiende dag na bekendmaking. Voor individuele besluiten gelden deze verplichtingen niet [21](#page=21). #### 2.2.3 Lokaal ('ondergeschikt') niveau Op lokaal niveau focust men op gemeenten en provincies. * **Gemeentelijk niveau:** De uitvoerende bevoegdheid ligt bij de burgemeester en het college van burgemeester en schepenen. Het college is een collegiaal orgaan dat beslissingen neemt bij meerderheid. Zij nemen besluiten in het kader van hun toegewezen bevoegdheden, waaronder de uitvoering van gemeentelijke reglementen en het verlenen van bepaalde omgevingsvergunningen. De burgemeester is bevoegd voor de bestuurlijke handhaving van gemeentelijke reglementen en de openbare orde op lokaal niveau. Reglementaire besluiten moeten bekendgemaakt worden en treden in principe in werking op de vijfde dag na bekendmaking [22](#page=22) [23](#page=23). * **Provinciaal niveau:** De uitvoerende bevoegdheid ligt bij de deputatie en de gouverneur. De deputatie is een collegiaal orgaan dat beslissingen neemt bij meerderheid. De deputatie is bevoegd voor de uitvoering van provinciale reglementen en het afleveren van bepaalde omgevingsvergunningen. De gouverneur heeft belangrijke bevoegdheden inzake bestuurlijke handhaving, met name van de openbare orde op provinciaal niveau. Op provinciaal niveau kunnen ook reglementaire en individuele besluiten worden genomen [23](#page=23). --- # Algemene beginselen van behoorlijk bestuur Het bestuursrecht kent een amalgaam aan algemene principes en beginselen die het bestuur moet naleven om de bestuurde te beschermen tegen willekeur, ook wel preventieve rechtsbescherming genoemd. Deze beginselen, voornamelijk ongeschreven regels afgeleid uit rechtspraak, fungeren als rechtsnormen waaraan het bestuurlijk optreden getoetst kan worden [42](#page=42) [43](#page=43) [44](#page=44). ### 3.1 De rol van beginselen in bestuursrecht Het bestuur mag niet zomaar handelen; elk optreden vereist een wettelijke grondslag. Wanneer het bestuur een discretionaire bevoegdheid uitoefent, wat inhoudt dat er beleidsvrijheid is, zijn deze beginselen cruciaal om de grenzen van die beleidsvrijheid te bewaken. De beginselen van behoorlijk bestuur zijn specifiek voor het bestuursrecht en normeren enkel het optreden van besturen, niet dat van (bestuurs)rechters [43](#page=43) [44](#page=44) [45](#page=45). #### 3.1.1 Procedurele versus inhoudelijke beginselen Er wordt onderscheid gemaakt tussen procedurele en inhoudelijke beginselen van behoorlijk bestuur [45](#page=45). * **Inhoudelijke beginselen** beïnvloeden de inhoud van de uiteindelijke beslissing. Vernietiging wegens schending van een inhoudelijk beginsel (bv. redelijkheidsbeginsel) maakt dat dezelfde beslissing niet opnieuw genomen kan worden [45](#page=45). * **Procedurele beginselen** richten zich op het voorbereidings- en besluitvormingsproces. Vernietiging wegens schending van een procedureel beginsel (bv. hoorplicht) betekent dat na correctie (bv. de betrokkene alsnog horen) een nieuwe beslissing kan worden genomen, die inhoudelijk wel hetzelfde kan zijn [45](#page=45). > **Tip:** Dit onderscheid is echter kunstmatig, aangezien procedurele beginselen vaak bijdragen aan inhoudelijk zorgvuldige beslissingen [45](#page=45). #### 3.1.2 Catalogus van beginselen van behoorlijk bestuur Een uitputtende opsomming van alle beginselen is niet mogelijk; de belangrijkste worden hier besproken [45](#page=45). ##### 3.1.2.1 Het zorgvuldigheidsbeginsel Dit beginsel houdt in dat elk bestuur zich gedraagt zoals een normaal voorzichtig en zorgvuldig handelend bestuur dat in dezelfde omstandigheden zou doen. Het fungeert als een overkoepelend begrip waaruit vele specifieke beginselen voortvloeien, zoals de hoorplicht en de redelijketermijneis [45](#page=45) [46](#page=46). * **Voorbereiding van de beslissing:** Het bestuur moet beslissingen baseren op werkelijk bestaande en zorgvuldig vastgestelde feiten. Dit omvat het onderzoeken van alle juridische en feitelijke aspecten van een dossier en het inwinnen van advies van deskundigen indien nodig [46](#page=46). * **Neemen van de beslissing:** De verzamelde gegevens en belangen moeten zorgvuldig worden afgewogen in het licht van het beoogde doel van de beslissing [46](#page=46). > **Tip:** Het zorgvuldigheidsbeginsel is een belangrijk en op zichzelf staand beginsel dat de voorbereiding, de totstandkoming en de uitvoering van beslissingen reguleert [46](#page=46). ##### 3.1.2.2 De hoorplicht De hoorplicht, gebaseerd op het principe van tegenspraak ('audi et alteram partem'), geeft de burger het recht om voorafgaand aan een beslissing te worden gehoord inzake zijn belangen [46](#page=46). * **Toepassingsvoorwaarden:** De hoorplicht is van toepassing wanneer het bestuur voornemens is een ernstige, individuele beslissing te nemen die de betrokkene ernstig nadelig raakt in zijn belangen, en die bovendien gebaseerd is op zijn persoonlijk gedrag [47](#page=47). > **Tip:** De rechtspraak evolueert en maakt de toepassing van de hoorplicht soms ruimer, waarbij het volstaat dat er sprake is van een ernstige maatregel zonder meer [47](#page=47). * **Modaliteiten:** De betrokkene moet op 'nuttige wijze' zijn belangen kunnen verdedigen. Dit houdt minimaal in dat hij wordt geïnformeerd over de aard van de beslissing, de grondslag ervan en de feiten die eraan voorafgaan. Ook recht op inzage van het dossier en bijstand van een advocaat kan hieronder vallen [48](#page=48). * **Uitzonderingen:** De hoorplicht geldt niet bij hoogdringendheid, wanneer het bestuur onmiddellijk moet ageren zonder tijd te hebben de betrokkene te horen (bv. bij instortingsgevaar van een gebouw) [48](#page=48). * **Onderscheid met recht van verdediging:** De hoorplicht is minder vergaand dan het recht van verdediging, dat van toepassing is bij bestuursrechtelijke sancties en voorziet in bredere waarborgen zoals informatie over de tenlastelegging, inzage in het sanctiedossier en recht op bijstand van een advocaat [47](#page=47). ##### 3.1.2.3 Het onpartijdigheidsbeginsel Dit beginsel vereist dat het bestuur niet tegelijkertijd 'rechter en partij' mag zijn ('nemo judex in causa sua') [48](#page=48). * **Subjectieve onpartijdigheid:** Niemand van het bestuur mag deelnemen aan de besluitvorming als hij een rechtstreeks persoonlijk belang heeft bij de uitkomst. Ook mag men niet bevooroordeeld zijn ten aanzien van de betrokkene [48](#page=48). * **Objectieve (structurele) onpartijdigheid:** De loutere schijn van partijdigheid, gebaseerd op objectieve elementen (bv. betrokkenheid van familieleden), kan reeds leiden tot onwettigheid van de beslissing, ongeacht of het bestuur daadwerkelijk partijdig was. De procedure en de werkwijze van het bestuur moeten een onpartijdig kader creëren [49](#page=49). * **Grenzen:** Het onpartijdigheidsbeginsel is niet absoluut; de toepassing ervan mag het nemen van de beslissing niet onmogelijk maken. In bestuurlijke context kan het daarom soms wijken als de toepassing van het beginsel de uitoefening van wettelijke bevoegdheden zou belemmeren [49](#page=49). ##### 3.1.2.4 Het motiveringsbeginsel Het bestuur moet elke beslissing kunnen verantwoorden met deugdelijke, afdoende en draagkrachtige motieven, zowel feitelijk als juridisch [50](#page=50). * **Inhoud:** De feiten waarop het bestuur zich baseert en de toepasselijke regelgeving moeten de beslissing kunnen rechtvaardigen [50](#page=50). * **Vorm (formele motivering):** De motivering moet 'afdoende' zijn, wat betekent dat de aangehaalde redenen de beslissing moeten rechtvaardigen. Vage, irrelevante, tegenstrijdige, onduidelijke, onnauwkeurige of niet-plausibele motieven zijn onvoldoende. Ook abstracte of gestandaardiseerde motiveringen die geen inzicht geven in de concrete situatie zijn niet afdoende [53](#page=53). * **Verwijzing naar andere stukken:** Motivering door verwijzing naar andere stukken is mogelijk, mits de betrokkene hiervan kennis heeft, het verwezen stuk zelf afdoende gemotiveerd is, en het bestuur zich met het verwezen stuk kan verenigen [53](#page=53). * **Evenredigheid van de motivering:** Er moet een zekere evenredigheid bestaan tussen het gewicht van de beslissing en de motivering ervan. Hoe meer discretionaire bevoegdheid het bestuur heeft, hoe gewichtiger de motivering moet zijn [53](#page=53). > **Tip:** Een gebrek aan motivering of een onvoldoende motivering kan leiden tot de vernietiging van de bestuurshandeling [50](#page=50) [53](#page=53). ##### 3.1.2.5 Het redelijkheids- en evenredigheidsbeginsel * **Redelijkheidsbeginsel:** Dit beginsel raakt de kern van de bestuurlijke beleidsvrijheid en speelt een rol bij discretionaire bevoegdheden. Het voorkomt willekeur doordat de beleidsvrijheid de redelijkheid als grens heeft. Het beginsel is geschonden wanneer geen ander redelijk denkend bestuur bij een afweging van belangen tot dezelfde beslissing zou komen. De rechter past hierbij een terughoudende, 'marginale' controle toe, waarbij de beleidsvrijheid van het bestuur wordt gerespecteerd [50](#page=50) [51](#page=51). * **Evenredigheidsbeginsel (proportionaliteitsbeginsel):** Dit is de belangrijkste specificatie van het redelijkheidsbeginsel. De beslissing moet in een redelijke verhouding staan tot de feiten en/of het doel ervan. Dit beginsel is cruciaal in bestuurlijke handhavingszaken, waarbij de wettigheid van een sanctie of maatregel vaak afhangt van de proportionaliteit ervan. De beoordeling van proportionaliteit is sterk afhankelijk van de concrete omstandigheden van het geval [51](#page=51). ##### 3.1.2.6 Het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel * **Rechtszekerheidsbeginsel:** Het recht moet voorzienbaar en toegankelijk zijn, zodat de burger de gevolgen van zijn handelingen kan voorzien. Het bestuur mag niet zonder objectieve en redelijke verantwoording afwijken van een bepaalde gedragslijn. Dit principe ligt aan de basis van het verbod op retroactiviteit van bestuursbeslissingen [52](#page=52). * **Vertrouwensbeginsel:** Dit vloeit voort uit het rechtszekerheidsbeginsel en houdt in dat het bestuur gewekte (rechtmatige) verwachtingen moet honoreren. Dit geldt wanneer er daadwerkelijk sprake is van rechtmatige verwachtingen, gewekt door concrete beloftes, toezeggingen of een vaste gedragslijn van het bestuur. De betrokkene moet aantonen dat het optreden van het bestuur effectief rechtmatige verwachtingen heeft opgewekt [52](#page=52). > **Tip:** Deze beginselen garanderen dat burgers erop kunnen vertrouwen dat het bestuur zich consistent en voorspelbaar gedraagt, en dat beloftes worden nagekomen [52](#page=52). --- # Bestuurlijke handhaving en rechtsbescherming Dit onderdeel behandelt de principes, instrumenten, actoren en rechtsbeschermingsmogelijkheden van bestuurlijke handhaving, met een nadruk op het onderscheid met strafrechtelijk handhaven. ### 4.1 Handhaving: begrip, doel en vormen #### 4.1.1 Begrip 'handhaving' Handhaving is essentieel voor de naleving van rechtsregels en overheidsbesluiten. Hoewel er geen specifieke wettelijke definitie is in het interne Belgische recht, onderscheidt men handhaving in de ruime zin ('sensu lato') en in de enge zin ('sensu stricto') [63](#page=63). * **Handhaving in ruime zin:** Elke handeling gericht op het bevorderen van naleving van rechtsregels of het beëindigen van een overtreding. Dit omvat alle handelingen die normconform gedrag bewerkstelligen [63](#page=63). * **Handhaving in enge zin:** Wordt soms louter beschouwd als sanctionerend optreden [63](#page=63). Voor deze cursus wordt handhaving in de brede betekenis gehanteerd, wat meer omvat dan enkel sancties. Het kan slaan op het gehele handhavingsproces, van regelgeving en toezicht tot het handhavend optreden zelf [63](#page=63). #### 4.1.2 Doel van handhaving Het overkoepelende doel van handhaving is de naleving van regels. Elk handhavingsinstrument draagt hiertoe bij. Daarbij kan onderscheid gemaakt worden in twee specifieke finaliteiten [63](#page=63): * **Probleemverhelpend karakter:** Gericht op het stoppen van een (dreigend) probleem of overtreding, het vrijwaren van belangen en/of het herstellen van schade [65](#page=65). * **Bestraffend oogmerk:** Gericht op het aanduiden en sanctioneren van een schuldige voor laakbaar gedrag [65](#page=65). In verschillende domeinen wordt het begrip 'sanctie' voorbehouden voor enkel bestraffende handhaving. Echter, in andere takken van het bestuursrecht worden ook probleemverhelpende instrumenten als 'sancties' aangeduid, zoals in het milieurecht waar 'administratieve maatregelen' worden beschouwd als 'probleemverhelpende of reparatoire sancties'. Het onderscheid is juridisch relevant, met name voor de rechtsbescherming van de burger. Probleemverhelpende beslissingen worden doorgaans niet gekwalificeerd als 'straffen' in de zin van artikel 6 EVRM, waardoor de bijbehorende waarborgen voor een eerlijk proces hier niet van toepassing zijn [65](#page=65). #### 4.1.3 Vormen van handhaving Rechtshandhaving is geen exclusieve taak van de rechter, maar ook een kerntaak van het bestuur. Het bestuur heeft het recht om bestuurlijke verplichtingen zelf bestuurlijk te handhaven, en het opleggen van 'bestuurlijke' of 'administratieve' sancties wordt beschouwd als een normaal attribuut van de uitvoerende macht [65](#page=65). * **Keuzevrijheid wetgever/decreetgever:** De wetgever of decreetgever heeft de beoordelingsbevoegdheid om te kiezen tussen strafrechtelijke of bestuurlijke sanctionering [66](#page=66). * **Verschillen strafrechtelijk en bestuurlijk apparaat:** * **Oplegger:** Straffen worden door een rechter opgelegd, bestuurlijke sancties door een bestuur [66](#page=66). * **Vervolging:** Het strafrecht kent een afzonderlijke vervolgende instantie (openbaar ministerie), terwijl in het bestuursrecht de beslissing tot 'vervolging' en sanctie vaak bij hetzelfde (orgaan van een) bestuur liggen [66](#page=66). * **Strafregister:** Bestuurlijke sancties worden niet opgenomen in het strafregister [66](#page=66). * **Waarborgen:** Het strafrecht kent tal van waarborgen (onafhankelijkheid rechter, vermoeden van onschuld, recht op advocaatbijstand) die niet altijd (in dezelfde mate) gelden in het bestuursrecht [66](#page=66). De laatste jaren is er een trend naar meer bestuurlijke handhaving, soms als substituut voor strafrechtelijke handhaving (exclusieve bestuurlijke handhaving). Dit komt doordat strafrechtelijke handhaving vaak werd geseponeerd wegens prioriteiten of capaciteitsproblemen. In andere gevallen fungeert bestuurlijke handhaving als een subsidiair vangnet bij gebrek aan strafrechtelijke handhaving (alternatieve bestuurlijke handhaving). Er wordt dan veelal een rolverdeling gemaakt om dubbele bestraffing (stri strijd met het *non bis in idem*-beginsel) te vermijden [66](#page=66) [67](#page=67). #### 4.1.4 Naar een meer 'gewapend' bestuur De trend naar meer bestuurlijke handhaving, of een 'meer gewapend' bestuur, houdt in dat besturen de naleving van publiekrechtelijke voorschriften vaker afdwingen, naast of in plaats van de rechter. Dit wordt geacht sneller, efficiënter, goedkoper en minder stigmatiserend te zijn. Tegelijk leidt dit ertoe dat sanctionering, in eerste instantie, aan de rechter en diens procedurele garanties wordt onttrokken [67](#page=67). Bestuurlijke handhaving wint ook aan belang op lokaal niveau. Gemeenten hebben een uitgebreid takenpakket gekregen, onder meer voor de handhaving van de openbare orde. De wet inzake gemeentelijke administratieve sancties (GAS-wet) geeft gemeenten bevoegdheid om eigen sancties op te leggen voor inbreuken op hun reglementen. De burgemeester beschikt ook over verregaande bevoegdheden ter handhaving van de openbare orde, zoals de sluiting van inrichtingen bij vermoeden van mensenhandel, mensensmokkel of terroristische activiteiten, en het opleggen van een bestuurlijk plaatsverbod. De Wet Gemeentelijke Bestuurlijke Handhaving versterkt de slagkracht van lokale besturen tegen georganiseerde criminaliteit [67](#page=67) [68](#page=68). ### 4.2 Instrumenten van de bestuurlijke handhaving Handhaving omvat meer dan alleen het opleggen van sancties of maatregelen; het omvat ook het toezicht [69](#page=69). #### 4.2.1 Bestuurlijke sanctie De bestuurlijke sanctie is een sanctie die, op grond van een wettelijke basis, door een bestuur aan een bestuurde wordt opgelegd wegens een inbreuk op een publiekrechtelijk voorschrift. Het is een eenzijdige bestuurlijke rechtshandeling met individuele strekking [68](#page=68). * **Kenmerken:** * Veronderstelt een inbreuk op een publiekrechtelijk voorschrift [68](#page=68). * Oogmerk om de overtreder te raken of te 'pijn te doen' voor de begane inbreuk [68](#page=68). * Opgelegd door een bestuur, zonder voorafgaande rechterlijke controle, maar met mogelijkheid tot achteraf rechterlijke controle [68](#page=68). * **Vormen:** Boetes (bv. GAS-boete), tijdelijke of definitieve sluiting van inrichtingen, afbraak van onwettig gebouwde woningen, ontslag van een ambtenaar [69](#page=69). * **Bestuurden:** Burgers, rechtspersonen, ambtenaren (tuchtsancties), medewerkers openbare dienst (intrekking erkenning/vergunning) [69](#page=69). #### 4.2.2 Bestuurlijke maatregel Van de bestuurlijke sanctie valt de 'bestuurlijke maatregel' te onderscheiden [69](#page=69). * **Kenmerken:** * Opgelegd op grond van een wettelijke basis door een bestuur, zonder voorafgaande rechterlijke tussenkomst (maar met mogelijkheid tot achteraf rechterlijke controle) [69](#page=69). * Meestal een eenzijdige bestuurlijke rechtshandeling [69](#page=69). * **Doelstelling:** Hoofdzakelijk preventief oogmerk (bv. vrijwaren openbare orde, bewaren goede werking van de dienst). Geen bestraffend oogmerk [69](#page=69). * **Vereiste:** Een voorafgaande inbreuk is niet noodzakelijk [69](#page=69). #### 4.2.3 Andere instrumenten Naast sancties en maatregelen omvat handhaving ook andere instrumenten, met name in de toezichts- en waarschuwingsfase [69](#page=69). * **Voorbeelden:** Raadgevingen en aanmaningen in het omgevingsrecht (als waarschuwing). Een waarschuwing kan in het ambtenarentuchtrecht wel een bestuurlijke sanctie zijn [69](#page=69). ### 4.3 Actoren in de bestuurlijke handhaving De bevoegde actoren voor bestuurlijke handhaving variëren per regelgeving en de aard van de handhavingstaak (toezicht versus reactieve handhaving) [70](#page=70). * **Toezicht (inspecties):** Vaak worden aparte entiteiten opgericht, de 'inspecties'. Deze kunnen deel uitmaken van centrale overheidsorganen of verzelfstandigde besturen zijn om hun autonomie te vergroten [70](#page=70). * **Reactieve handhaving (sancties/maatregelen):** De bevoegde actoren kunnen ambtenaren of politieke mandatarissen zijn [70](#page=70). * **GAS-wet:** Bepaalt dat bestuurlijke boetes worden opgelegd door de sanctionerend ambtenaar, terwijl het college van burgemeester en schepenen bevoegd is voor schorsing, intrekking en sluiting [70](#page=70). * **Burgemeester:** Beschikt over tal van bevoegdheden ter handhaving van de openbare orde [70](#page=70). Sommige regelgevingen, zoals de GAS-Wet, bewaren een strikt onderscheid tussen toezicht en bestraffing. Zo wordt de sanctionerend ambtenaar door de gemeenteraad aangewezen en mag dit niet dezelfde persoon zijn die de inbreuken vaststelt [70](#page=70). ### 4.4 Algemene principes van bestuurlijke handhaving Er bestaat geen algemene, overkoepelende regeling voor bestuurlijke handhaving, waardoor belangrijke verschillen tussen specifieke regimes bestaan [71](#page=71). * **Kaderdecreet Bestuurlijke Handhaving:** Dit 'eerste tranche'-decreet bevatte bepalingen inzake bestuurlijk toezicht, opsporing en administratieve sancties. Het formuleerde expliciet principes zoals selectiviteit, slagvaardigheid, onafhankelijkheid, transparantie, professionaliteit, samenwerking en evenredigheid. De toepassing ervan was echter afhankelijk van expliciete verklaring door de decreetgever per domein, wat leidde tot beperkte implementatie [71](#page=71). * **Kaderdecreet Vlaamse Handhaving (nieuw):** Dit decreet verving het oorspronkelijke kaderdecreet en bevat bepalingen voor het volledige handhavingsproces (toezicht, opsporing, sancties, maatregelen) en zelfs enkele bepalingen omtrent gerechtelijke handhaving. De bepalingen zijn in beginsel aanvullend recht en gelden enkel indien expliciet van toepassing verklaard per sector. Er is een Implementatiedecreet dat het nieuwe kaderdecreet toepast op sectoren zoals omgeving, economie en toerisme. Beide decreten zijn echter onderwerp van beroepen tot vernietiging bij het Grondwettelijk Hof [72](#page=72). De principes uit het oorspronkelijke Kaderdecreet Bestuurlijke Handhaving zijn niet meer overgenomen in het nieuwe Kaderdecreet Vlaamse Handhaving. Er wordt teruggevallen op de algemene principes en beginselen van het bestuursrecht, zoals de algemene beginselen van behoorlijk bestuur [72](#page=72). #### 4.4.1 Waarborgen uit artikel 6 EVRM Indien er sprake is van een 'straf' in de zin van artikel 6 EVRM ('strafrechtelijke vervolging' of 'criminal charge'), gelden de waarborgen van het recht op een eerlijk proces. Dit begrip is ruimer dan wat onder strafrechtelijke vervolging valt onder intern Belgisch recht. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) hanteert autonome criteria om te bepalen of sprake is van een 'straf' [72](#page=72): 1. **Juridische kwalificatie van de inbreuk in het nationale recht:** Belangrijk, maar niet doorslaggevend [73](#page=73). 2. **Aard van de inbreuk:** [73](#page=73). 3. **Aard en ernst van de sanctie die kan worden opgelegd:** (bv. primair punitieve/bestraffende bedoeling) [73](#page=73). Bestraffende bestuurlijke handhavingsbeslissingen, zoals bestuurlijke sancties, vallen door hun bestraffend karakter onder artikel 6 EVRM. Probleemverhelpende bestuurlijke handhavingsbeslissingen, zoals bestuurlijke maatregelen, kwalificeren door hun essentieel niet-bestraffende aard in de regel niet als een 'straf' [73](#page=73). #### 4.4.2 Specifieke waarborgen van artikel 6 EVRM Artikel 6 EVRM bevat specifieke waarborgen voor personen die (strafrechtelijk) worden vervolgd, waaronder het vermoeden van onschuld en diverse basisrechten [73](#page=73). * **Recht op beroep bij een rechter die uitspraak kan doen 'in volle rechtsmacht':** * De Raad van State, afdeling Bestuursrechtspraak, wordt beschouwd als een volwaardig jurisdictioneel beroep in de zin van artikel 6 EVRM, ook al vereist dit geen hervormingsbevoegdheid van de Raad. De Raad kan oordelen in feite en in rechte, en nagaan of de beslissing een juiste feitelijke en juridische grondslag heeft en niet onevenredig is [74](#page=74). #### 4.4.3 Het *non bis in idem*-beginsel Dit beginsel, dat voortvloeit uit artikel 4 van het Zevende Aanvullende Protocol bij het EVRM, verbiedt dubbele bestraffing voor hetzelfde feit, ook bij combinaties van strafrechtelijke en bestuurlijke (met bestraffend karakter) procedures. Een combinatie van een straf met een louter probleemverhelpende bestuurlijke beslissing leidt doorgaans niet tot problemen met *non bis in idem*, gelet op het gebrek aan bestraffend karakter, maar dit dient geval per geval beoordeeld te worden [74](#page=74). ### 4.5 Beroepsmogelijkheden #### 4.5.1 Bestuurlijk beroep De Wet Openbaarheid Bestuur en het Bestuursdecreet voorzien beide in een (georganiseerd) bestuurlijk beroep dat verplicht doorlopen moet worden alvorens de burger de rechter (Raad van State) kan adieren. Er zijn verschillen tussen de beroepsinstanties en procedures in beide regelgevingen. Het is cruciaal om dit bestuurlijke beroep eerst te doorlopen voordat men zich tot de Raad van State kan wenden [63](#page=63). --- ## Veelgemaakte fouten om te vermijden - Bestudeer alle onderwerpen grondig voor examens - Let op formules en belangrijke definities - Oefen met de voorbeelden in elke sectie - Memoriseer niet zonder de onderliggende concepten te begrijpen

| Term | Definition | |------|------------| | Bestuursrecht | Het geheel van geschreven en ongeschreven rechtsregels met betrekking tot de organisatie, de bevoegdheden, de werking en het optreden van het bestuur, en de rechtsbescherming van de bestuurde tegen het overheidsoptreden. | | Bestuurlijke rechtshandeling | Een eenzijdige rechtshandeling gesteld door een bestuur, waardoor bepaalde rechtsgevolgen ontstaan of net wordt belet dat die ontstaan; het is een wijze van gezagsuitoefening. | | Wettigheidsbeginsel (Legaliteitsbeginsel) | Het principe dat ook de overheid onderworpen is aan het recht en enkel kan handelen wanneer de wetgever dit expliciet heeft toegestaan, en dat de uitoefening van bevoegdheden moet steunen op een (grond)wettelijke basis. | | Algemene beginselen van behoorlijk bestuur | Ongeschreven rechtsregels die betrekking hebben op de wijze waarop bestuursbeslissingen moeten worden voorbereid, genomen en ter kennis gebracht, en die de burger beschermen tegen willekeur van het bestuur. | | Zorgvuldigheidsbeginsel | Het beginsel dat inhoudt dat elk bestuur zich moet gedragen zoals een normaal voorzichtig en zorgvuldig handelend bestuur, geplaatst in dezelfde omstandigheden, zou handelen; het vereist zorgvuldige voorbereiding, besluitvorming en uitvoering. | | Hoorplicht | Het recht van de burger om, voorafgaand aan een beslissing die hem ernstig nadelig raakt en gebaseerd is op zijn persoonlijk gedrag, te worden gehoord inzake zijn belangen en zijn kant van het verhaal te doen. | | Onpartijdigheidsbeginsel | Het beginsel dat het bestuur geen 'rechter en partij' mag zijn, zowel op subjectief (persoonlijk belang) als objectief (loutere schijn van partijdigheid) vlak, en dat een beslissing niet mag worden beïnvloed door vooringenomenheid. | | Motiveringsbeginsel | Het beginsel dat elke bestuurlijke beslissing gebaseerd moet zijn op deugdelijke en afdoende motieven, zowel in feite als in rechte, en dat deze motieven expliciet uit de beslissing zelf moeten blijken. | | Redelijkheids- en evenredigheidsbeginsel | Het principe dat bestuurlijke beslissingen redelijk moeten zijn en in een redelijke verhouding moeten staan tot de feiten en/of het doel ervan; het evenredigheidsbeginsel is hier een specifieke uitwerking van. | | Rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel | Het principe dat het recht voorzienbaar en toegankelijk moet zijn, zodat de burger de gevolgen van een handeling kan voorzien, en dat het bestuur gewekte (rechtmatige) verwachtingen moet honoreren. | | Openbaarheid van bestuur(sdocumenten) | Het recht van eenieder om bestuursdocumenten te raadplegen of er een afschrift van te krijgen, met wettelijk bepaalde uitzonderingen ter bescherming van specifieke belangen. | | Bestuurlijke handhaving | De handhaving van rechtsregels en overheidsbesluiten door besturen, in ruime zin omvattend elke handeling die de naleving bevordert of een overtreding beëindigt, en in enge zin het opleggen van sancties. | | Bestuurlijke sanctie | Een sanctie die op grond van een wettelijke grondslag wordt opgelegd door een bestuur aan een bestuurde wegens een inbreuk op een publiekrechtelijk voorschrift, en die de vorm aanneemt van een eenzijdige bestuurlijke rechtshandeling met individuele strekking. | | Bestuurlijke maatregel | Een handhavingsinstrument dat, net als een bestuurlijke sanctie, door een bestuur wordt opgelegd op grond van een wettelijke basis, maar dat hoofdzakelijk een preventief oogmerk heeft en geen bestraffend karakter. | | Non bis in idem-beginsel | Het principe dat een persoon niet tweemaal voor hetzelfde feit kan worden bestraft, ook niet als de ene keer via de strafrechtelijke weg en de andere keer via de bestuurlijke weg met een bestraffend karakter. |