FINANCES PUBLIQUES 62-80.pdf

# Adoption et exécution de la loi de finances Ce sujet détaille le processus complexe de l'adoption et de l'exécution de la loi de finances (LF), en abordant les défis encountered, les mesures exceptionnelles en cas de crise gouvernementale, et les décrets d'application qui en découlent. ### 1.1 L'adoption difficile de la loi de finances L'adoption de la loi de finances représente un défi majeur, comme l'illustre l'exemple de la LF pour 2025. La procédure parlementaire, souvent longue et conflictuelle, peut mener à des situations inédites, comme le refus d'adoption par l'Assemblée nationale ou des motions de censure [1](#page=1). #### 1.1.1 La loi spéciale en cas de crise gouvernementale En cas de crise gouvernementale majeure, telle qu'une démission du gouvernement suite à une motion de censure, la continuité de l'État peut être assurée par une loi spéciale. Le Conseil d'État a confirmé la compétence d'un gouvernement démissionnaire pour déposer un tel projet de loi, visant à garantir le financement de l'État, des collectivités territoriales et des organismes publics. Ces lois spéciales sont généralement courtes, se limitant à autoriser la perception des impôts existants et l'emprunt. Un décret d'application suit ensuite pour attribuer des lignes de crédit aux ministères, leur permettant d'exécuter les politiques des années passées [1](#page=1). #### 1.1.2 Les cavaliers budgétaires et le contrôle du Conseil Constitutionnel Le processus d'adoption peut également être marqué par la présence de "cavaliers budgétaires", c'est-à-dire des articles sans lien direct avec le budget, qui sont censurés par le Conseil Constitutionnel. Le Conseil Constitutionnel peut être saisi pour contester la constitutionnalité de la LF. Bien qu'il vérifie le respect des délais impératifs de débat parlementaire, le Conseil peut invoquer la théorie des circonstances exceptionnelles pour valider une procédure, à condition que l'atteinte à la clarté et à la sincérité des débats ne soit pas substantielle [2](#page=2). ### 1.2 Le contenu et la forme de la loi de finances Une fois promulguée, la loi de finances fait l'objet de décrets d'application qui détaillent la répartition des enveloppes budgétaires et attribuent des lignes de crédit aux ministres, organisés par missions et programmes [3](#page=3) [4](#page=4). #### 1.2.1 Les moyens de l'exécution L'exécution de la loi de finances repose sur deux piliers principaux : les moyens comptables et les règles d'exécution. ##### 1.2.1.1 Les moyens comptables Le principe fondamental de la séparation des ordonnateurs et des comptables, datant de 1320, est conservé et modernisé par la législation actuelle. Cette séparation vise à distinguer la décision politique et stratégique (ordonnateur) de l'exécution technique et du contrôle (comptable), garantissant ainsi la probité et le respect des règles [4](#page=4) [5](#page=5). * **Les organes séparés:** Les ordonnateurs sont des décideurs qui fixent le montant des dépenses et des recettes, tandis que les comptables, agents de droit public nommés par le ministre chargé du budget, sont seuls habilités à encaisser et dépenser l'argent public sous le contrôle de la Cour des comptes. Les fonctions d'ordonnateur et de comptable sont incompatibles, y compris pour les conjoints ou partenaires de PACS [5](#page=5) [8](#page=8). * **Les ordonnateurs:** Ils sont organisés en plusieurs catégories : * **Ordonnateurs principaux:** Représentent la personne morale (ministres pour l'État, maires pour les collectivités territoriales) [5](#page=5). * **Ordonnateurs secondaires:** Peuvent être déconcentrés (préfets) ou des autorités judiciaires pour certains budgets [6](#page=6). * **Ordonnateurs délégués:** Assistent les ordonnateurs principaux et secondaires en se faisant déléguer leur signature [6](#page=6). * **Ordonnateurs suppléants:** Assurent l'intérim en cas d'absence de l'ordonnateur principal ou secondaire [6](#page=6). Leurs fonctions incluent la constatation des créances et dettes, la décision d'engager des dépenses ou d'encaisser des recettes, et la tenue d'une comptabilité administrative. Les ordonnateurs sont responsables de leurs actes, pouvant engager leur responsabilité politique, pénale, disciplinaire, et financière [6](#page=6) [7](#page=7). * **Les comptables:** Ils assurent la garde et la conservation des fonds, le maniement des fonds, et la tenue de la comptabilité générale. Ils vérifient la légalité des ordres de l'ordonnateur et la disponibilité des crédits avant de procéder à un paiement. La Caisse des Dépôts et Consignations (CDC) joue un rôle de "tirelire" pour l'État. Les comptables rendent compte à la Cour des comptes, qui délivre un quitus en cas de bonne tenue des comptes [8](#page=8) [9](#page=9). * **Un régime unifié de responsabilité depuis 2023:** La réforme de 2022 a unifié le régime de responsabilité des ordonnateurs et des comptables, désormais poursuivis devant des chambres de contentieux de la Cour des comptes. L'objectif est de sanctionner plus efficacement les fautes de gestion grave ayant causé un préjudice financier, tout en limitant la sanction des fautes purement formelles. La Cour des comptes juge en première instance, avec une possibilité d'appel devant la Cour d'appel financière [7](#page=7) [9](#page=9). ##### 1.2.1.2 Les règles de l'exécution L'exécution des dépenses et des recettes suit des procédures spécifiques. * **La procédure générale d'exécution des dépenses (ELOP):** Elle comprend quatre étapes: l'engagement, la liquidation, l'ordonnancement et le paiement. Cette procédure, bien que rigoureuse, peut être aménagée par la mise en place de régies (de recettes ou d'avances) ou par des techniques comme les dépenses payables avant liquidation ou le paiement sans ordonnancement pour certains cas (traitement des fonctionnaires, pensions) [10](#page=10) [9](#page=9). * **La procédure générale d'exécution des recettes:** Elle diffère de celle des dépenses, avec une procédure assouplie et une distinction entre recettes fiscales et non fiscales. Pour les recettes fiscales, les règles sont posées par des codes particuliers, tandis que pour les recettes non fiscales, c'est le droit de la fonction publique fixé par décret qui s'applique [10](#page=10). #### 1.2.2 L'enregistrement comptable L'État est tenu de tenir trois comptabilités distinctes : * **Comptabilité budgétaire:** Tenue par l'ordonnateur principal, elle retrace l'exécution de la loi de finances et permet de rendre compte de la manière dont les promesses budgétaires ont été tenues [11](#page=11). * **Comptabilité générale:** Tenue par les comptables publics, elle décrit la situation patrimoniale de l'État (biens, actifs, passifs) [11](#page=11). * **Comptabilité d'analyse des coûts et des actions (comptabilité analytique):** Vise à mesurer l'efficacité des dépenses et la justification au premier euro [11](#page=11). ### 1.3 La mise en œuvre de la LOLF : la déconcentration des services de l'État L'organisation du budget par missions, programmes et actions dans le cadre de la LOLF implique une déconcentration des services de l'État. Les objectifs nationaux sont déclinés en programmes, puis en budgets opérationnels de programmes (BOP) et enfin en unités opérationnelles (UO) au niveau des circonscriptions administratives [11](#page=11). --- # Déconcentration des services de l'État et gestion des programmes La mise en œuvre de la LOLF, visant à améliorer la performance de l'État, repose sur la déconcentration des services administratifs, la déclinaison des programmes budgétaires en budgets opérationnels de programmes (BOP) et l'utilisation d'indicateurs de performance pour évaluer l'efficacité des dépenses publiques. ### 2.1 La mise en œuvre de la LOLF par la déconcentration La structuration du budget par missions, programmes et actions imposée par la LOLF implique nécessairement une déconcentration de la gestion des services de l'État, ne pouvant plus être centralisée au niveau des ministères. Les missions nationales sont ainsi déclinées en programmes [11](#page=11). #### 2.1.1 La déclinaison des programmes en budgets opérationnels de programmes (BOP) Au sein d'une mission, le ministre responsable, après réception du décret de répartition, définit des objectifs nationaux. Il procède ensuite à la division de ces programmes en Budgets Opérationnels de Programmes (BOP) pour chaque circonscription administrative concernée, comme une préfecture [11](#page=11). Les BOP nationaux peuvent concerner des objectifs spécifiques tels que la lutte contre le terrorisme. Un ordonnateur secondaire divise ensuite son budget en sous-catégories, en mettant en place des unités opérationnelles (UO). Cette structure va des objectifs nationaux aux objectifs locaux, puis aux unités opérationnelles [11](#page=11). > **Exemple:** Le Budget Opérationnel de Programme (BOP) du ministère de la Justice alloue une enveloppe financière au président du Tribunal de Grande Instance (TGI) de Vannes, qui devient alors une Unité Opérationnelle (UO) [11](#page=11). #### 2.1.2 Du Projet Annuel de Performance (PAP) au Rapport Annuel de Performance (RAP) La gestion par objectifs de la LOLF se concrétise par la production de Projets Annuels de Performance (PAP). Ceux-ci sont complétés par les Rapports Annuels de Performance (RAP), qui détaillent la manière dont les objectifs ont été atteints ou non. Cette approche impose à chaque gestionnaire local de mettre en œuvre sa propre efficacité [12](#page=12). ### 2.2 Performance et transparence du budget de l'État par les indicateurs La LOLF introduit une technique fondamentale pour améliorer la performance de l'administration: l'utilisation d'indicateurs de performance. Chaque année, des indicateurs sont définis dans le but d'améliorer la performance administrative et d'atteindre la satisfaction des objectifs fixés. Une question se pose quant à la nécessité de remodifier les objectifs lorsque ceux-ci sont atteints, afin de viser encore plus haut [12](#page=12). > **Tip:** L'objectif est de passer d'une logique de moyens (budget par dépenses) à une logique de résultats (budget par objectifs et performances). --- #### 2.2.1 Le contrôle de l'exécution des dépenses publiques Le contrôle de l'exécution des dépenses publiques, essentiel pour l'efficacité de la dépense, a connu une évolution significative avec la LOLF. La Cour des comptes a défini une méthodologie de contrôle qui s'articule autour de trois temporalités: avant, pendant et après la dépense publique, cherchant un équilibre entre ces phases. Le contrôle vise à prévenir les erreurs plutôt qu'à les punir [12](#page=12). Plusieurs acteurs sont impliqués dans le contrôle : * **Le juge:** contrôle le respect du droit [12](#page=12). * **Le contrôle interne:** exercé par des corps comme l'Inspection Générale des Finances (IGF), il évalue la performance et l'opportunité des actions [12](#page=12). * **Les autorités administratives indépendantes:** telles que le Haut Conseil des Finances Publiques (HCFP) ou la Cour des comptes dans son rôle de contrôle de gestion, ainsi que les agences de notation [12](#page=12). ##### 2.2.1.1 Le temps et la fonction du contrôle Les contrôles *a priori*, bien qu'existants, ont souvent un effet d'avis et encouragent l'exécutif à réaliser ses promesses. Ces avis sont généralement émis par des instances telles que le Haut Conseil des Finances Publiques. Le Conseil d'État (CE) fournit également des avis sur le respect du droit constitutionnel et budgétaire, la conformité des lois de finances à la LOLF et à la Constitution, la faisabilité administrative de la mise en œuvre du budget, ainsi que des avis d'opportunité et politiques sur les projets de loi de finances. Le Parlement exerce un contrôle avant le vote du budget [12](#page=12) [13](#page=13). ##### 2.2.1.2 Les contrôles en cours d'année La séparation des ordonnateurs et des comptables joue un rôle crucial dans le contrôle en cours d'année. Le comptable, par son expertise juridique, peut exposer son point de vue sur l'opportunité de certaines dépenses afin d'éviter une mauvaise gestion. L'ordonnateur doit solliciter l'avis du comptable pour mettre en œuvre la loi de finance [13](#page=13). Le comptable a des obligations d'avis : * **Avis conforme:** Permet au comptable de bloquer une dépense s'il estime qu'elle est contraire au budget [13](#page=13). * **Avis simple:** Pour les dépenses de fonctionnement ordinaires, le comptable contrôle l'intention de l'ordonnateur. Un avis négatif est possible, mais l'ordonnateur peut procéder à la dépense, car ce n'est pas illégal [13](#page=13). L'auto-contrôle de l'administration est également une composante importante. Avant la création de juridictions financières et la mise en place des tribunaux administratifs, le gouvernement a choisi de constituer des corps d'inspections au sein des administrations, dont le rôle financier vise à améliorer l'organisation administrative et à préserver les marges de manœuvre. L'Inspection Générale des Finances (IGF), créée en 1797 sous le Directoire, est un exemple historique de corps d'inspection dont les missions ont évolué pour contrôler l'ensemble des administrations. L'IGF, réorganisée par un décret du 4 octobre 2006, exerce des missions générales de contrôle, d'audit, d'étude, de conseil et d'évaluation dans diverses matières administratives. Elle peut être saisie par le Premier Ministre, n'importe quelle administration en France, tous les organismes publics, ainsi que par des États étrangers, des organisations internationales et l'Union Européenne [13](#page=13). --- # Contrôle de l'exécution budgétaire Le contrôle de l'exécution budgétaire vise à assurer la conformité des actions gouvernementales aux lois de finances, en examinant les dépenses et les recettes publiques à différentes étapes du processus [12](#page=12). ### 3.1 Les temporalités du contrôle et la fonction du contrôle Le contrôle de l'exécution budgétaire peut s'exercer avant la dépense publique (a priori), pendant la dépense (en cours d'année), et après la dépense (a posteriori). L'objectif du contrôle peut être préventif (éviter les erreurs) ou répressif (punir les erreurs) [12](#page=12). Les contrôles a priori, bien qu'existants, ont principalement une fonction d'avis et visent à encourager l'exécutif à respecter ses engagements. Ces contrôles sont exercés par [12](#page=12): * Le Haut Conseil des Finances Publiques [13](#page=13). * Le Conseil d'État, qui émet des avis sur la conformité des lois de finances à la Constitution et au droit budgétaire, sur la faisabilité administrative, et sur l'opportunité politique des projets de loi de finances [13](#page=13). * Le Parlement, avant le vote du budget [13](#page=13). ### 3.2 Les contrôles en cours d'année La séparation entre ordonnateurs et comptables est un mécanisme clé des contrôles en cours d'année, permettant au comptable de faire connaître son point de vue sur l'opportunité de certaines dépenses afin d'éviter des erreurs de gestion. Le comptable est tenu de rendre un avis sur l'opportunité des dépenses [13](#page=13). * **Avis conforme:** Permet au comptable de bloquer une dépense s'il l'estime contraire au budget [13](#page=13). * **Avis simple:** Pour les dépenses de fonctionnement ordinaires, l'avis du comptable, bien que potentiellement négatif, ne bloque pas la dépense si l'ordonnateur maintient sa décision [13](#page=13). #### 3.2.1 L'auto-contrôle de l'administration : L'Inspection Générale des Finances (IGF) Avant la création des juridictions financières et des tribunaux administratifs, des corps d'inspection ont été mis en place au sein des administrations pour améliorer leur organisation et préserver leurs marges de manœuvre. L'Inspection Générale des Finances (IGF) a une longue histoire, remontant à la création par le Directoire en 1797. Initialement composée d'inspecteurs généraux de la trésorerie, elle a évolué pour devenir un corps de contrôle des finances publiques, puis, à partir de 1816, un organe de contrôle de toutes les administrations. Le Baron Louis a joué un rôle déterminant dans son organisation et son statut [13](#page=13). L'IGF est actuellement organisée par un décret de 2006 et exerce des missions générales de contrôle, d'audit, d'étude, de conseil et d'évaluation dans diverses matières administratives. Elle peut être saisie par le Premier Ministre, n'importe quelle administration en France, des organismes publics, des États étrangers, des organisations internationales et l'Union Européenne [13](#page=13). Statutairement, l'IGF réalise trois grandes catégories de missions [14](#page=14): * **Missions de vérifications et audits:** Contrôle du respect des règles budgétaires et de la bonne gestion des politiques publiques, avec des propositions d'amélioration [14](#page=14). * **Missions de conseil et d'évaluation des administrations:** Accompagnement dans la mise en œuvre ou la réforme de politiques publiques [14](#page=14). * **Mission d'assistance:** Soutien aux administrations dans la mise en œuvre de politiques publiques [14](#page=14). La répartition des missions de l'IGF est la suivante: 68% d'évaluations et de conseil, 20% d'assistance, et 12% de vérifications et audits. L'objectif de l'IGF est de fournir un travail objectif et indépendant, en suivant une méthode basée sur la rigueur, la responsabilité et la discrétion. Les rapports de l'IGF ne sont pas systématiquement publics. Le processus d'enquête dure généralement trois mois, mais peut s'étendre. Il comprend l'analyse des données, l'investigation (juridique, économique, sociologique, organisationnelle), et la rédaction d'un rapport avec des propositions de réformes. L'IGF n'a aucun pouvoir de contrainte ni de sanction [14](#page=14). ### 3.3 Les contrôles a posteriori Ces contrôles sont plus contraignants car ils visent à corriger et sanctionner l'administration [14](#page=14). #### 3.3.1 La Cour des Comptes La Cour des Comptes exerce un contrôle extérieur de l'administration, distinct de celui de l'IGF. Elle est composée de magistrats indépendants et a pour fonction de contrôler l'exécution des lois de finances, ainsi que toutes les administrations et organismes participant à la vie administrative (collectivités territoriales, établissements publics, organismes de sécurité sociale, organismes privés bénéficiaires de concours publics, etc.) [14](#page=14). Historiquement, des chambres des comptes existaient dès le Moyen Âge. Napoléon Ier a créé la Cour des Comptes par la loi du 16 septembre 1807, initialement conçue comme un auxiliaire du gouvernement. Aujourd'hui, la Cour des Comptes a une existence constitutionnelle (article 47 de la Constitution) et assiste le Gouvernement et le Parlement dans le contrôle de l'exécution des lois de finances, du financement de la sécurité sociale, et dans l'évaluation des politiques publiques. Elle contribue à l'information des citoyens par ses rapports publics, garantissant que les comptes des administrations publiques sont réguliers, sincères et donnent une image fidèle de leur gestion [14](#page=14) [15](#page=15). La Cour des Comptes est une juridiction administrative spécialisée, dont les décisions sont susceptibles de recours devant le Conseil d'État en cassation. Son indépendance est affirmée, notamment par une décision du Conseil Constitutionnel du 25 juillet 2001. Le Premier Président de la Cour est nommé par décret en Conseil des Ministres et possède le statut de magistrat inamovible, lui garantissant une liberté de parole totale et une protection contre l'exécutif. Il préside la Cour, responsable de son bon fonctionnement, et préside diverses instances comme le Haut Conseil des Finances Publiques [15](#page=15). La Cour est organisée en sept chambres spécialisées, chacune ayant des compétences spécifiques couvrant les matières économiques et financières de l'État, l'environnement, l'éducation, les activités régaliennes, le travail et l'emploi, la sécurité sociale et la santé, ainsi que le contentieux des comptables et gestionnaires. Un Procureur Général assure la cohérence de la jurisprudence de la Cour avec celle des juridictions pénales et peut orienter certaines affaires vers le juge pénal [15](#page=15). La devise de la Cour des Comptes est "Ordinem lucendo" (rétablir par la lumière). Elle contrôle l'usage de l'argent public selon trois axes [15](#page=15): * **Contrôle de la régularité/légalité:** Vérification de la conformité aux règles [15](#page=15). * **Contrôle de l'efficience:** Évaluation de la proportionnalité entre les résultats des politiques publiques et les moyens mis en œuvre [15](#page=15). * **Contrôle de l'efficacité des dépenses publiques:** Critique des objectifs fixés et des indicateurs, du point de vue de l'usager et du contribuable [15](#page=15). La Cour émet des recommandations concrètes pour remédier au gaspillage et améliorer les services publics, et examine chaque année les suites données à ses recommandations. Depuis les réformes, la Cour peut engager la responsabilité des décideurs politiques en cas d'infractions ou de fautes dans la gestion des deniers publics. Le Conseil Constitutionnel a souligné trois éléments majeurs de la Cour: l'indépendance des magistrats, la collégialité des décisions, et le principe de contradiction [15](#page=15). Les missions de la Cour des Comptes comprennent [16](#page=16): * **Le contrôle de gestion:** Tirer des enseignements des politiques publiques pour les améliorer [16](#page=16). * **Le jugement des comptes publics:** Valider les comptes des comptables pour les décharger de leur responsabilité. Désormais, les ordonnateurs et gestionnaires sont également jugés [16](#page=16). * **L'évaluation des politiques publiques et la certification des comptes de l'État et de la sécurité sociale:** Depuis 2008, la Cour certifie les comptes de l'État (loi organique relative aux lois de finances - LOLF) et de la sécurité sociale. Cette certification vise à garantir le respect des règles comptables et à rassurer les partenaires de la France. Cependant, les comptes de l'État sont souvent jugés "incertifiables" en raison de difficultés à valoriser le patrimoine immatériel [16](#page=16). La Cour des Comptes contrôle également la "gestion de fait", c'est-à-dire la manipulation non autorisée de deniers publics par des personnes n'ayant pas le statut de comptable public. Il existe deux types de gestion de fait [16](#page=16): * **Gestion de fait en dépense:** Versement de subventions fictives [16](#page=16). * **Gestion de fait en recettes:** Perception d'argent public qui aurait dû être reversé au comptable [16](#page=16). Deux conditions qualifient une gestion de fait: le recouvrement de la recette ou la dépense doit être lié au fonctionnement d'un service public, et l'absence d'habilitation du comptable. Les sanctions pour gestion de fait peuvent être pécuniaires (amende) ou électorales (inéligibilité), avec la possibilité de poursuites pénales [17](#page=17). #### 3.3.2 Les contrôles parlementaires Le Parlement, outre son rôle de vote de la loi de finance initiale, contrôle l'exécutif a posteriori. Ce contrôle est justifié par la nécessité, en démocratie, que le pouvoir législatif arrête le pouvoir exécutif dans un cadre normatif défini. Le contrôle politique est un contrôle démocratique, permettant au peuple souverain de contrôler l'emploi des deniers publics [17](#page=17). La LOLF (Loi Organique relative aux Lois de Finances) a renforcé le pouvoir de contrôle du Parlement, notamment par les articles 48 à 56. Le Parlement peut mettre en place des commissions pour demander des comptes à l'exécutif [17](#page=17): * **Commissions d'enquête:** Destinées à recueillir des informations sur des faits impliquant la gestion administrative et financière des services publics. Le nombre de commissions d'enquête a augmenté au fil du temps, abordant des sujets sensibles liés aux finances publiques [17](#page=17). * **Commissions d'information:** Entendent des individus et agents publics (avec autorisation hiérarchique) sur des sujets spécifiques, dans le respect du secret professionnel pour les fonctionnaires [17](#page=17). Le Parlement peut également saisir la Cour des Comptes pour commander une enquête ou une étude, dont le financement est assuré par la dotation de l'assemblée. La Cour des Comptes dispose de moyens plus importants que le Parlement pour réaliser ces investigations [18](#page=18). --- # Séparation des ordonnateurs et des comptables Ce principe fondamental de la gestion des finances publiques vise à distinguer les rôles et responsabilités entre ceux qui décident des dépenses et constatent les recettes, et ceux qui gèrent les fonds et effectuent les paiements. ### 4.1 Les fondements du principe #### 4.1.1 Origine historique et justification Le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables est l'un des plus anciens principes budgétaires, remontant à 1320. L'idée originelle était de séparer le pouvoir de dépenser (incarné par le roi) de la gestion des finances (assurée par le trésor) afin d'éviter les abus. Ce principe a été conservé dans la Vème République, bien qu'il ait initialement eu une valeur réglementaire plutôt que législative organique [4](#page=4). #### 4.1.2 Pertinence et objectifs La persistance de ce principe s'explique par plusieurs raisons cruciales : * **Distinction des missions:** L'ordonnateur est un décideur politique avec un pouvoir discrétionnaire pour définir les orientations stratégiques et engager les dépenses. Le comptable, quant à lui, est un technicien dont le rôle est d'exécuter les ordres reçus sans prendre de décision autonome [4](#page=4). * **Contrôle interne:** La séparation des fonctions permet un contrôle mutuel entre l'ordonnateur et le comptable, le comptable agissant comme un premier niveau de contrôle de l'ordonnateur [4](#page=4). * **Garantie de probité:** En confiant des fonctions distinctes à des personnes différentes, on réduit les risques de tentation de déroger aux règles de droit et on assure un meilleur respect de la loi [4](#page=4). #### 4.1.3 Cadre juridique et champ d'application Le décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable public modernise l'organisation de cette séparation, héritée du décret de 1962. Ce décret de 2012 a un champ d'application très large, s'appliquant à l'ensemble des administrations publiques (État, collectivités territoriales, EPIC, établissements de santé), y compris, sous certaines conditions, aux personnes morales de droit privé bénéficiant de fonds publics. Les opérations d'exécution du budget relèvent *exclusivement* des ordonnateurs et des comptables publics [5](#page=5). > **Tip:** Le décret du 7 novembre 2012 étant un acte administratif unilatéral (AAU), il peut être contesté devant le juge administratif [5](#page=5). ### 4.2 Les acteurs : ordonnateurs et comptables #### 4.2.1 Les ordonnateurs ##### 4.2.1.1 Définition et rôle Les ordonnateurs sont des décideurs qui disposent d'un pouvoir discrétionnaire pour engager les finances publiques. Leur fonction principale est d'autoriser les dépenses et de constater les recettes [4](#page=4) [5](#page=5). * **En matière de dépenses:** L'ordonnateur autorise la dépense (par exemple, embaucher un agent) et donne l'ordre de payer au comptable, dans la limite des crédits qui lui ont été alloués. Il peut décider de dépenser la totalité de son budget en début d'année ou de ne rien dépenser [5](#page=5). * **En matière de recettes:** L'ordonnateur constate une créance envers l'administration, détermine son montant et donne l'ordre au comptable de l'encaisser. Il a un pouvoir discrétionnaire quant à la perception effective de la dette [5](#page=5). ##### 4.2.1.2 Organisation et catégories Il existe quatre catégories d'ordonnateurs : * **Ordonnateurs principaux:** Ce sont les plus hautes autorités de l'administration (ministres pour l'État, maires pour les collectivités territoriales). Ils incarnent la personne morale et sont responsables de l'ordonnancement des paiements [5](#page=5). * **Ordonnateurs secondaires:** Présents principalement au niveau de l'État, ils sont des autorités déconcentrées auxquelles les ministres délèguent une partie de leur pouvoir. Exemples: préfets, ambassadeurs, recteurs d'académie, président de la cour d'appel pour les budgets du ministère de la justice [6](#page=6). * **Ordonnateurs délégués:** Les ordonnateurs principaux et secondaires peuvent se faire assister en déléguant leur signature, souvent à leurs plus proches collaborateurs. Cette délégation permet de partager le pouvoir [6](#page=6). * **Ordonnateurs suppléants:** Ils remplacent l'ordonnateur principal ou secondaire en cas d'absence. Ils n'ont aucun pouvoir tant que l'ordonnateur titulaire est en fonction. Par exemple, le président du Sénat est l'ordonnateur suppléant du Président de la République, et le premier adjoint est celui du maire [6](#page=6). Pour exercer leurs fonctions, les ordonnateurs doivent être reconnus par le comptable public assignataire [6](#page=6). ##### 4.2.1.3 Fonctions spécifiques Les attributions de l'ordonnateur couvrent trois aspects : * **Constatation:** Il constate l'existence d'une créance ou d'une dette [6](#page=6). * **Décision:** Il décide de dépenser ou d'encaisser les fonds [6](#page=6). * **Comptabilité:** Il tient une comptabilité administrative et rend compte de sa gestion à l'assemblée délibérante [6](#page=6). ##### 4.2.1.4 Responsabilité des ordonnateurs La loi prévoit plusieurs types de responsabilités pour les ordonnateurs : * **Responsabilité politique:** Liée à la gestion des affaires publiques, elle peut mener à une révocation ou à une censure politique. Les maires, par exemple, peuvent être censurés par le conseil municipal [6](#page=6). * **Responsabilité pénale:** Sanctionne les infractions pénales commises dans l'exercice de leurs fonctions, comme les dépenses réalisées dans un intérêt privé plutôt que général [6](#page=6). * **Responsabilité disciplinaire:** Issue du statut de la fonction publique, elle s'applique aux agents publics ordonnateurs (sauf élus et ministres) pour des fautes personnelles de gestion [6](#page=6). Avant la réforme de 2022, la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF), créée en 1948, était chargée de juger les ordonnateurs pour "fautes de gestion". Cette juridiction, peu active, prononçait peu de sanctions et était critiquée pour sa faible efficacité [7](#page=7). > **Tip:** La CDBF a été supprimée en 2022 et remplacée par un nouveau régime de responsabilité financière pour les gestionnaires publics, y compris les ordonnateurs [7](#page=7). ##### 4.2.1.5 Le nouveau régime de responsabilité financière (depuis 2023) La réforme de 2022 instaure un nouveau régime de responsabilité financière avec trois objectifs principaux : * **Sanctionner plus efficacement:** Cibler les fautes graves de gestion ayant causé un préjudice financier significatif (ex: achat de biens sans marché public) [7](#page=7). * **Limiter la sanction des fautes formelles:** Distinguer les fautes purement procédurales des fautes de fond, en les rattachant davantage à une logique de responsabilité managériale [7](#page=7). * **Moderniser les infractions:** Inclure la faute de gestion, l'avantage injustifié et la gestion de fait (prise en charge de fonds publics sans habilitation) [7](#page=7). Les sanctions sont désormais individualisées en fonction du comportement, du préjudice et de l'ancienneté du gestionnaire. Les ordonnateurs secondaires et délégués peuvent être sanctionnés par une amende plafonnée [7](#page=7). La juridiction compétente est désormais la Cour des comptes en première instance, avec une possibilité d'appel devant la Cour d'appel financière, elle-même située à la Cour des comptes. La saisine de ces juridictions est élargie à de nouvelles autorités, telles que les représentants de l'État dans le département, les directeurs des finances publiques, les chefs de service des inspections générales et les commissaires aux comptes [7](#page=7) [8](#page=8). #### 4.2.2 Les comptables ##### 4.2.2.1 Définition et statut Tous les comptables publics sont des agents de droit public, généralement des fonctionnaires, nommés par le ministre chargé du budget. L'exercice des fonctions de comptable est leur seule activité professionnelle. Depuis 2023, les comptables prêtent serment [8](#page=8). ##### 4.2.2.2 Fonctions Les comptables publics sont les seuls compétents pour certaines activités financières : * **Tenir la comptabilité générale:** Assurer une comptabilité patrimoniale enregistrant les dépenses et recettes ayant accru le patrimoine de l'administration [8](#page=8). * **Assister les ordonnateurs:** Aider à la tenue de la comptabilité budgétaire [8](#page=8). * **Recevoir les ordres:** Accueillir les ordres de paiement (mandats) de l'ordonnateur et procéder à leur exécution. Ils sont les seuls habilités à encaisser ou dépenser des fonds publics [8](#page=8). * **Garder et conserver les fonds:** Assurer la garde des fonds et valeurs appartenant aux personnes morales publiques. Ils doivent veiller à ce que le compte de l'État ne soit jamais en déficit [8](#page=8). * **Gérer les mouvements de fonds:** Effectuer les maniements de fonds et les mouvements sur les comptes de disponibilité [8](#page=8). * **Conserver les pièces justificatives:** Archiver les documents comptables et les pièces justificatives transmises par les ordonnateurs [8](#page=8). ##### 4.2.2.3 Contrôles du comptable Lorsqu'il reçoit un ordre d'encaisser ou de dépenser, le comptable exerce des contrôles : * **Ordre d'encaisser:** Vérifie la compétence du donneur d'ordre et la légalité de l'ordre [8](#page=8). * **Ordre de dépenser :** Contrôle avec une vigilance accrue cinq points : 1. La compétence du donneur d'ordre (délégations, etc.) [8](#page=8). 2. L'imputation correcte de la dépense sur les crédits spécialisés [8](#page=8). 3. La disponibilité des crédits budgétaires [8](#page=8). 4. La validité de la dette, notamment la preuve que le service a été fait [8](#page=8). 5. Le caractère libératoire du paiement, signifiant que le paiement est définitif [8](#page=8). > **Example:** L'ordonnateur ne peut plus engager de dépenses pour l'année 2025 à partir du 19 novembre, ces engagements seront pour l'année 2026 [8](#page=8). Les comptables sont également responsables de la conservation des valeurs "inactives", telles que les fonds destinés à des travaux publics futurs. Ils peuvent recourir à la Caisse des Dépôts et Consignations (CDC) pour gérer certains fonds, notamment dans le cadre d'affaires de justice ou pour le financement de politiques publiques [8](#page=8) [9](#page=9). ##### 4.2.2.4 Rendre compte et responsabilité Les comptables doivent tenir des écritures comptables soumises au contrôle de la Cour des comptes. En fin d'exercice, ils rendent leurs comptes à la Cour des comptes. S'ils sont correctement tenus, le comptable reçoit un quitus (une décharge de responsabilité); dans le cas contraire, il peut être renvoyé devant la juridiction financière. L'exercice comptable de l'État dure 13 mois pour permettre l'apurement des comptes de l'année précédente [9](#page=9). Avant 2023, les comptables étaient lourdement sanctionnés, pouvant être mis en débet pour chaque erreur comptable, même si l'erreur provenait de l'ordonnateur. La réforme de 2022 a abrogé les anciens régimes de responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables, alignant leur régime de sanction sur celui des ordonnateurs [9](#page=9). ### 4.3 La procédure de réquisition et le contrôle des ordonnateurs par les comptables Le principe de séparation est réaffirmé, ainsi que les missions de contrôle des comptables. Une procédure de réquisition permet au comptable de ne pas exécuter un ordre de l'ordonnateur qui contreviendrait à la loi (par exemple, payer un service non rendu). Dans ce cas, l'ordonnateur devient le seul responsable de la décision, déchargeant ainsi le comptable. Cette procédure de réquisition, inscrite dans la loi, permet aux comptables de jouer pleinement leur rôle de gardiens des deniers publics et de résoudre les blocages. La séparation ordonnateur-comptable contribue à la continuité des services publics [9](#page=9). ### 4.4 Les règles de l'exécution des dépenses La procédure générale d'exécution des dépenses, prévue par le décret réformant la dépense publique, comporte quatre étapes (procédure ELOP) : 1. **Engagement:** Il s'agit d'un acte juridique par lequel une personne morale de droit public ou une personne morale de droit privé exerçant une mission de service public crée ou constate une obligation à son encontre, qui entraînera une dépense. L'ordonnateur doit respecter la ligne de crédit allouée [9](#page=9). 2. **Liquidation:** L'ordonnateur vérifie la réalité de la dette, en arrête le montant, et s'assure que le créancier remplit les conditions légales pour obtenir le paiement. Il atteste que la prestation fournie par l'administration est conforme à la somme réclamée et que le service est fait [9](#page=9). 3. **Ordonnancement:** L'ordonnateur donne l'ordre de payer au comptable [9](#page=9). 4. **Paiement:** Le comptable procède à l'exécution matérielle du paiement [9](#page=9). --- ## Erreurs courantes à éviter - Révisez tous les sujets en profondeur avant les examens - Portez attention aux formules et définitions clés - Pratiquez avec les exemples fournis dans chaque section - Ne mémorisez pas sans comprendre les concepts sous-jacents

| Terme | Définition | |------|------------| | Loi de Finances (LF) | Texte législatif annuel qui autorise et fixe, pour un exercice, l'ensemble des ressources et des charges d'un État. Elle comprend le budget de l'État, qui prévoit et autorise les recettes et les dépenses. | | Promulgation | Acte par lequel le chef de l'État (Président de la République) atteste de l'existence d'une loi et ordonne sa publication et son exécution. C'est la phase finale de l'adoption d'une loi. | | Motion de Censure | Procédure parlementaire permettant à l'Assemblée Nationale de renverser le gouvernement en votant contre sa politique ou un texte qu'il présente. Si elle est adoptée, le gouvernement doit démissionner. | | Conseil d'État (CE) | Haute juridiction administrative française qui donne des avis sur les projets de loi et les décrets, et qui juge en cassation les décisions des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel. Il est également saisi pour avis sur des questions d'importance. | | Loi de Finances Spéciale (ou loi spéciale) | Loi de finances adoptée dans des circonstances exceptionnelles, souvent en dehors du calendrier budgétaire habituel, pour assurer la continuité de l'État ou répondre à une situation de crise. Elle est généralement de courte durée. | | Cavaler budgétaire | Disposition législative étrangère à la loi de finances, introduite dans celle-ci sans rapport direct avec le budget. Le Conseil Constitutionnel peut censurer ces dispositions. | | Contrôleur Général des Finances (CGF) | Instance de contrôle financier au sein de l'administration française, ayant pour rôle d'assurer la régularité et la bonne gestion des finances publiques. (Terme utilisé dans le texte, mais il s'agit plutôt de l'Inspection Générale des Finances - IGF). | | Ordonnateur | Autorité administrative chargée de prendre les décisions relatives aux recettes et aux dépenses publiques, de liquider les créances et les dettes, et de donner l'ordre de payer ou d'encaisser. | | Comptable public | Agent chargé de la gestion des deniers publics, de la conservation des fonds et des valeurs, de la tenue de la comptabilité générale et de la transmission des ordres de paiement et d'encaissement reçus de l'ordonnateur. Il est responsable de la régularité des opérations. | | Cour des Comptes | Institution supérieure de contrôle des finances publiques, chargée de vérifier la régularité des comptes des administrations publiques, d'évaluer la gestion des deniers publics et de rendre compte au Parlement et au Gouvernement. | | Inspection Générale des Finances (IGF) | Corps d'inspection chargé de missions de contrôle, d'audit, de conseil et d'évaluation au sein de l'administration française. Elle joue un rôle de bras et œil du ministre des Finances. | | Déconcentration | Transfert de compétences et de moyens de l'administration centrale vers des services locaux, afin de rapprocher l'administration des citoyens et d'adapter les politiques publiques aux réalités locales. | | Budget opérationnel de programme (BOP) | Subdivision d'un programme budgétaire, qui regroupe les crédits et les emplois nécessaires à la réalisation d'une action ou d'un ensemble d'actions spécifiques au sein d'une unité opérationnelle. | | Projet Annuel de Performance (PAP) | Document qui décrit les objectifs et les moyens d'action d'une mission budgétaire pour l'année à venir, et qui accompagne le projet de loi de finances. | | Rapport Annuel de Performance (RAP) | Document qui rend compte de l'exécution des programmes budgétaires de l'année écoulée, en analysant l'atteinte des objectifs et l'efficacité de l'utilisation des crédits. | | Gestion de fait | Situation dans laquelle une personne, sans avoir la qualité de comptable public, manipule des deniers publics. La Cour des comptes peut juger ces gestionnaires de fait. | | Déchéance quadriennale | Principe juridique selon lequel une créance de l'État ou d'une collectivité publique est éteinte si elle n'est pas réclamée dans un délai de quatre ans à compter de sa naissance. | | Régie | Mécanisme permettant à un agent public, le régisseur, de manipuler des fonds publics pour le compte d'un comptable public, sous certaines conditions et avec une reddition de comptes régulière. | | ELOP (Engagement, Liquidation, Ordonnancement, Paiement) | Procédure générale d'exécution des dépenses publiques en quatre étapes distinctes, visant à assurer la légalité, la régularité et la conformité des opérations. | | Ordonnateur principal | L'ordonnateur qui dispose du pouvoir le plus élevé au sein d'une administration, comme un ministre pour l'État ou un maire pour une commune. | | Ordonnateur secondaire | Ordonnateur qui dispose d'une délégation de pouvoir d'un ordonnateur principal, souvent au niveau déconcentré de l'État (par exemple, un préfet). | | Ordonnateur délégué | Ordonnateur qui reçoit une délégation de signature ou de pouvoir d'un ordonnateur principal ou secondaire, lui permettant d'exercer certaines fonctions à leur place. | | Ordonnateur suppléant | Personne désignée pour remplacer un ordonnateur principal ou secondaire en cas d'absence ou d'empêchement, sans disposer de pouvoirs propres tant que l'ordonnateur titulaire est en fonction. | | Juridiction financière | Ensemble des juridictions chargées du contrôle des finances publiques, telles que la Cour des comptes et les chambres régionales des comptes. | | Cour des comptes | Institution suprême de contrôle des finances publiques en France, responsable de la certification des comptes de l'État, de l'évaluation des politiques publiques et du jugement des comptes des comptables publics. |