module 5 - delen C+D

# De Vlaamse begroting: rechtsbasis en reikwijdte Hier is een gedetailleerd studieoverzicht voor het onderwerp "De Vlaamse begroting: rechtsbasis en reikwijdte", gebaseerd op de verstrekte documentatie. ## 1. De Vlaamse begroting: rechtsbasis en reikwijdte Dit onderwerp behandelt de wettelijke basis van de Vlaamse begroting, de Vlaamse Codex Overheidsfinanciën (VCO), en de instellingen die hieronder vallen, inclusief de consolidatieperimeter. ### 1.1 De wettelijke basis: de Vlaamse Codex Overheidsfinanciën (VCO) De Vlaamse begroting, die de miljoenen cijfers van uitgaven en ontvangsten samenvat, wordt wettelijk geregeld door de Vlaamse Codex Overheidsfinanciën (VCO), die in 2018 alle voorheen verspreide decreten en regels centraliseerde. De VCO fungeert als de "grondwet" van de Vlaamse begroting, waarin procedures, rollen, en boekhoudkundige regels voor uitgaven en ontvangsten worden vastgelegd. De codex omvat niet alleen de begroting, maar ook de boekhouding, de jaarrekening, het kas-, schuld- en waarborgbeheer, en de rol van de Inspectie van Financiën. Het doel van de VCO is om een transparant en gecoördineerd overzicht te bieden van de begrotingsregels voor de Vlaamse overheid, met een focus op de evolutie naar een prestatiebegroting waarbij middelen en resultaten (KPI's) beter worden gekoppeld. Nieuw geïnitieerde elementen door de VCO en het Vlaams Parlement zijn onder meer de Inhoudelijke Structuurelementen (ISE) en de Beleids- en Begrotingstoelichtingen (BBT), alsook de bepaling van materialiteitsdrempels. > **Tip:** De VCO streeft naar een meer gestroomlijnde en transparante begrotingshuishouding door bestaande regelgeving te codificeren en tegelijkertijd de weg vrij te maken voor prestatiegericht budgetteren. ### 1.2 De consolidatieperimeter en het toepassingsgebied van de VCO Het toepassingsgebied van de VCO wordt bepaald door de definitie van de overheid volgens de Europese Statistische Systeem (ESR)-verordening. Dit bakent de Vlaamse overheid af als alle instellingen die onder de Eurostat-code S1312 vallen. In de praktijk omvat dit de Vlaamse Gemeenschap, het Vlaams Gewest en alle rechtspersonen die door het Instituut voor de Nationale Rekeningen (INR) als deelstaatoverheid worden geïdentificeerd. Dit vormt de zogenaamde consolidatiekring of consolidatieperimeter. De Vlaamse overheid is opgedeeld in 8 beleidsdomeinen (bv. Financiën en Begroting, Onderwijs en Vorming). Elk beleidsdomein bestaat uit een departement (voor beleidsvoorbereiding en -ondersteuning) en één of meerdere agentschappen (voor beleidsuitvoering). De VCO-regels zijn van toepassing op de instellingen die behoren tot de entiteit Vlaamse Gemeenschap, waaronder ministeriële departementen, diensten met afzonderlijk beheer, intern verzelfstandigde agentschappen (IVA's) met en zonder rechtspersoonlijkheid, extern verzelfstandigde agentschappen (EVA's) naar publiek recht, Vlaamse openbare instellingen en rechtspersonen. * **IVA (Intern Verzelfstandigd Agentschap):** * *Zonder rechtspersoonlijkheid:* Direct aangestuurd door de minister, kan geen contracten in eigen naam afsluiten (bv. Agentschap voor Natuur en Bos). * *Met rechtspersoonlijkheid:* Intern, maar met eigen rechtspersoonlijkheid, kan wel zelf contracten afsluiten (bv. Toerisme Vlaanderen). * **EVA (Extern Verzelfstandigd Agentschap):** Altijd met rechtspersoonlijkheid en een eigen raad van bestuur ("corporate governance"). * *Naar publiek recht:* Volgt publiekrechtelijke regels (bv. Plantentuin Meise). * *Naar privaat recht:* Juridische vorm vzw, nv of stichting (bv. Agentschap Integratie en Inburgering). Rechtspersonen zijn juridische constructies die zelfstandig aan het rechtsverkeer kunnen deelnemen, met eigen bezittingen, schulden, en de mogelijkheid om contracten af te sluiten en rechtszaken aan te spannen. Ze hebben een identiteit (naam, rechtsvorm, zetel, statuten) en worden vertegenwoordigd door een bestuurder, waarbij de aansprakelijkheid beperkt blijft tot het vermogen van de rechtspersoon. > **Tip:** Het onderscheid tussen IVA's en EVA's, en de verschillende vormen van rechtspersonen, is cruciaal om de structuur van de Vlaamse overheid te begrijpen en de reikwijdte van de VCO te bepalen. ### 1.3 Materialiteitsdrempel en uitzonderingen De boekhoudkundige en begrotingsverplichtingen zijn minder zwaar voor kleinere entiteiten, gedefinieerd als entiteiten die onder de materialiteitsdrempel van maximaal zeven miljoen euro aan ESR-ontvangsten of -uitgaven vallen. Deze drempel wordt om de drie jaar geëvalueerd. De materialiteitsdrempel is echter niet van toepassing op IVA's met rechtspersoonlijkheid, EVA's van publiek recht, bepaalde Vlaamse openbare instellingen en hun dochterondernemingen, en strategische adviesraden. Entiteiten die voldoen aan de materialiteitsdrempel genieten een "light application" van de VCO, wat minder strenge rapporterings- en boekhoudregels impliceert. Entiteiten boven de drempel of die onder specifieke uitzonderingen vallen, zijn onderworpen aan de "full application" van de VCO. Ook het Vlaams Parlement, de para-parlementaire diensten, de VREG, de hogescholen en universiteiten, en het Gemeenschapsonderwijs vallen onder de "light application" van de VCO. Echter, universiteiten en hogescholen evolueren momenteel naar een meer "full" toepassing, terwijl hun associaties lichter behandeld blijven. Bovendien zijn er instellingen die formeel nog niet door het INR in de sector S1312 zijn geklassificeerd, maar die toch de VCO moeten volgen. Dit zijn onder meer de Vlaamse Maatschappij voor Watervoorziening, de Watergroep, het eigen vermogen van Flanders Hydraulics, het ondersteunend centrum van het Agentschap voor Natuur en Bos, het OPZ Geel en het OPZ Rekem. Deze entiteiten worden, ondanks hun formele status, toch onderworpen aan de VCO vanwege de betrokkenheid van grote publieke middelen en hun beleidsmatige essentie. Sinds 1 januari 2023 kan de Vlaamse Regering ook aan entiteiten buiten de Vlaamse deelstaatoverheid bijkomende informatieverplichtingen opleggen indien dit nodig is om te voldoen aan EU-rapporteringsvereisten. > **Voorbeeld:** Een klein agentschap met een jaarlijkse omzet van vijf miljoen euro valt waarschijnlijk onder de materialiteitsdrempel en geniet een vereenvoudigde toepassing van de VCO, wat betekent dat de rapportagevereisten minder complex zijn dan voor een groot departement. ### 1.4 De meerjarenraming De meerjarenraming plaatst de begroting in een meerjarig, middellangetermijnperspectief, met ramingen voor het begrotingsjaar en de daaropvolgende vijf jaar. De voorspelde ontvangsten en uitgaven zijn hierbij indicatief en onderhevig aan onzekerheid, evenals het vorderingensaldo en de verwachte schuldpositie. De meerjarenraming onderscheidt "constant beleid" van "nieuw beleid": * **Constant beleid:** Dit betreft bestaand beleid en maatregelen die worden doorgetrokken naar de toekomst. Hierbij worden de uitgangsparameters voor kostendrijvers en budgettaire engagementen (bv. loonindexeringen, rentekosten op lopende leningen, BBP- en inflatieprognoses) gehandhaafd. Ontvangsten worden beïnvloed door BBP-groei, inflatie en de verdeelsleutels van de Brussels-Federale (BFW) uitgaven voor gewestbelastingen en dotaties. Uitgaven worden beïnvloed door inflatie (bv. indexatie lonen) en beleidsdomeinspecifieke kostendrijvers (bv. aantal kinderen in kinderopvang). * **Nieuw beleid:** Dit omvat beleidskeuzes die bovenop het constante beleid komen, zoals hervormingen van erfbelastingen of uitbreidingsbeleid (bv. nieuwe subsidies, extra plaatsen in zorg/onderwijs) en besparingen of inkrimpingsbeleid. Dit deel wordt afzonderlijk doorgerekend en toont de impact op het vorderingensaldo over de meerjarige horizon. De meerjarenraming wordt ingediend bij het Vlaams Parlement, maar niet gestemd. Het dient als een indicatief instrument voor toekomstige ontwikkelingen en kan jaarlijks worden bijgestuurd. > **Tip:** De meerjarenraming is een cruciaal planningstool die helpt bij het inschatten van de langetermijngevolgen van beleidskeuzes en economische schommelingen. ### 1.5 De opbouw van de begroting: documenten en indeling De Vlaamse begroting wordt voorbereid door de Minister van Financiën en Begroting en de Minister-President en bestaat uit drie hoofddelen: 1. **Algemene middelenbegroting:** Deze omvat de ontvangsten (dotaties, overgedragen belastingen, opcentiemen, gewestbelastingen, overige inkomsten). 2. **Algemene uitgavenbegroting:** Deze bevat de uitgaven. 3. **Algemene toelichting:** Een geaggregeerd overzicht van uitgaven en ontvangsten, met een beeld van het vorderingensaldo, de schuldpositie en de macro-economische context. Daarnaast zijn er het programmadecreet (met decreetswijzigingen voortvloeiend uit de begrotingsuitvoering), de meerjarenbegroting en het verkorte "Centenblaadje". De begroting is hiërarchisch opgebouwd en geaggregeerd op verschillende niveaus: * **Beleidsdomeinen:** Het hoogste aggregatieniveau, aangeduid door specifieke letters (bv. C voor Financiën en Begroting). Er zijn negen beleidsdomeinen. * **Entiteiten:** Binnen een beleidsdomein vallen diverse entiteiten (bv. Departement Financiën en Begroting, Vlaamse Belastingdienst). De codes van deze entiteiten beginnen met de letter van het beleidsdomein. * **Programma's:** Ontvangsten en uitgaven worden gegroepeerd op programmaniveau. Het Parlement debatteert en stemt op dit niveau. Voorbeelden van programma's zijn apparaatskredieten, budgettair beleid, fiscaliteit, boekhouding, en financiële operaties. * **Inhoudelijke Structuurelementen (ISE):** Sinds 2019 vormen ISE een tussenliggend niveau dat een gedetailleerder inzicht geeft in begrotingsverrichtingen. Ze clusteren kredieten of deelbevoegdheden binnen een programma. De ISE zijn zeer talrijk en maken de begroting gedetailleerder. * **Begrotingsartikelen:** Het meest gedetailleerde niveau dat aan het Parlement wordt voorgelegd. De code van een begrotingsartikel laat toe het beleidsdomein, programma, ISE, bevoegde minister, en kredietsoort te onderscheiden. De begrotingsartikelen bevatten informatie over: * **Algemene middelen (AO):** Niet-geoormerkte ontvangsten die voor alle uitgaven kunnen worden aangewend. * **Toegewezen ontvangsten (TO):** Geoormerkte ontvangsten die voor specifieke uitgaven bestemd zijn, vaak in begrotingsfondsen. * **Leningontvangsten (LO):** Ontvangsten uit leningen. * **Littera (LIT):** Geeft aan of het gaat om gemeenschappelijke (LIT 1), gemeenschaps- (LIT 2) of gewestbevoegdheden (LIT 3), wat relevant is voor het stemrecht in het Parlement. * **Kredietsoort:** Vaste vastleggingskredieten (VAK) of vaste vereffeningskredieten (VEK). > **Voorbeeld:** Een begrotingsartikel code zoals `CBO-9CDDADN-OW` kan ontleed worden om het beleidsdomein (C), entiteit (CBO), programma (CD), minister, kredietsoort, ISE (DN) en ESR-aggregaat (OW) te identificeren. Het Vlaams Parlement keurt de begroting goed op het niveau van de programmatotalen. De verdere indeling is een bevoegdheid van de Vlaamse Regering. Het middelendecreet bevat de ontvangsten, inclusief begrotingsfondsen (middelen voor specifieke benutting, bv. Klimaatfonds). Het uitgavendecreet bevat de gesplitste kredieten (VAK en VEK) en de aanwending van variabele kredieten of begrotingsfondsen. * **VAK (Vastleggingskrediet):** Machtiging om contracten aan te gaan. * **VEK (Vereffeningskrediet):** Machtiging om te betalen in een bepaald jaar. Normaal gesproken geldt dat de VEK de VAK niet mag overtreffen, maar overdrachten naar volgende begrotingsjaren ("begrotingsruiter") zijn mogelijk en vormen een uitzondering op het analiteitsprincipe. De VAK tonen de beleidsprioriteiten van de regering, terwijl de VEK de directe impact hebben op het vorderingensaldo en de schuld. Begrotingsfondsen zijn variabel kredieten met soepeler aanwendingsregels. Niet-aangewende middelen kunnen worden overgedragen naar een volgend begrotingsjaar, wat een afwijking is op het analiteitsprincipe. > **Tip:** Het onderscheid tussen VAK en VEK is essentieel om te begrijpen hoe beleidsbeslissingen (VAK) zich vertalen naar daadwerkelijke uitgaven (VEK) en de impact daarvan op de overheidsfinanciën. #### 1.5.1 Begrotingsfondsen Begrotingsfondsen bevatten middelen die door andere overheden (bv. EU) of instanties worden overgemaakt met het oog op een specifieke benutting. Ze worden vaak gebruikt voor bevoegdheden die diverse beleidsdomeinen bestrijken of voor uitgaven die gekenmerkt worden door grote onvoorspelbaarheid (bv. Klimaatfonds, rampenfonds). De aanwendingsregels zijn soepeler, en niet-benutte kredieten kunnen worden overgedragen, wat een uitzondering vormt op het analiteitsprincipe en een "begrotingsruiter" vereist. #### 1.5.2 Kasbasis versus Transactiebasis In de begroting wordt overwegend geboekt op basis van de transactie ("vastgesteld recht"), wat betekent dat de boeking plaatsvindt wanneer een juridische verplichting ontstaat, ongeacht wanneer het geld fysiek wordt ontvangen of betaald. Dit in tegenstelling tot de kasbasis, waarbij de boeking plaatsvindt op het moment van de geldstroom. Een transactionele kasbasis wordt soms toegepast, met name voor fiscale ontvangsten, waarbij ontvangsten (bv. erfbelastingen) worden toegerekend aan het begrotingsjaar waarin de erfenis is opengevallen, zelfs als de betaling later plaatsvindt. ### 1.6 ISE en BBT als stappen naar een prestatiebegroting In de afgelopen decennia zijn stappen gezet om de Vlaamse begroting meer gericht te maken op de evaluatie van kosteneffectiviteit, met het oog op een prestatiebegroting. Dit type begroting koppelt strategische en operationele doelstellingen aan uitvoeringsindicatoren, streefgetallen en hun budgettaire weerslag. * **Inhoudelijke Structuurelementen (ISE):** Deze vormen een gedetailleerder niveau binnen programma's en worden stabiel gehouden over langere periodes om de bereiking van doelstellingen te evalueren. Ze vormen een basis voor prestatie-indicatoren en streefwaarden. * **Beleids- en Begrotingstoelichting (BBT):** Geïntroduceerd in 2019, bundelt de BBT de vroegere beleidsbrieven en de toelichtingen per beleidsdomein. Ze koppelt uitgaven en ontvangsten via de ISE aan nagestreefde doelstellingen, waardoor de begroting inzichtelijker wordt. De BBT wordt op drie momenten gelanceerd: bij de start van de regeerperiode, bij de begrotingsopmaak en bij de begrotingsuitvoering. Bij de begrotingsaanpassing (BA) wordt de BBT achterwege gelaten, maar wordt wel een uitgebreidere toelichting bij de begroting gevoegd. > **Voorbeeld:** Een BBT voor het beleidsveld Fiscaliteit kan een prestatie-indicator bevatten zoals het inningspercentage van gewestbelastingen door de Vlaamse Belastingdienst, met een gekoppelde streefwaarde en een link naar de strategische doelstellingen van de bevoegde minister. ### 1.7 De timing van de diverse Vlaamse begrotingsfasen Het begrotingsproces in Vlaanderen kent twee hoofdfasen: de begrotingsopmaak (BO) in het jaar voorafgaand aan het begrotingsjaar (t-1) en de begrotingsaanpassing (BA) in het begrotingsjaar zelf (t). #### 1.7.1 Begrotingsopmaak (BO) De voorbereiding van de ramingen voor ontvangsten en uitgaven begint vóór het zomerreces. Technische bilaterales, georganiseerd door het Departement Financiën en Begroting, analyseren de actuele uitgaven. Na deze technische fase volgen politieke interkabinetaire werkgroepen en politieke bilaterales (begrotingsconclaven). Het resultaat is een ontwerpbegroting die door de Vlaamse Regering wordt goedgekeurd en samen met de Septemberverklaring aan het Vlaams Parlement wordt voorgelegd om vóór 31 december van t-1 gestemd te worden. Het parlementaire proces omvat commissievergaderingen en plenaire zittingen. Indien de begroting niet tijdig gestemd wordt, treedt het stelsel van voorlopige kredieten (voorlopige twaalfden) in werking, wat de financiering van nieuw beleid beperkt. #### 1.7.2 Begrotingsaanpassingen (BA) De begrotingsaanpassing wordt uiterlijk op 21 mei van het begrotingsjaar beslist door de regering, met een parlementaire goedkeuring uiterlijk op 10 juli. Gedurende het begrotingsjaar wordt de begroting gemonitord en kunnen verschuivingen of herverdelingen van middelen plaatsvinden, afhankelijk van het soort krediet en de betrokken entiteiten. De algemene rekening, die de feitelijke realisatie van uitgaven en inkomsten weergeeft, wordt na goedkeuring door een bedrijfsrevisor en het Rekenhof aan het Vlaams Parlement voorgelegd voor finale goedkeuring. ### 1.8 De begroting als raming Ondanks wetenschappelijke benaderingen, blijft de begroting een raming die vaak afwijkt van de uiteindelijke realisatie (algemene rekening). Factoren zoals hypothesen over kostendrijvers (BBP, inflatie), onverwachte gebeurtenissen (crisissen), externaliteiten van hogere overheden (bv. impact van de zesde staatshervorming), beleidseffecten van hervormingen en ESR-correcties dragen bij aan deze onzekerheid. ESR-correcties, bijvoorbeeld bij grote investeringsprojecten, kunnen de begroting in een specifiek jaar aanzienlijk beïnvloeden. De begroting is ook het resultaat van politieke afwegingen en het politiek gewicht van de verschillende ministers. > **Tip:** Wees je bewust van de inherente onzekerheid bij het begroten. De begroting is een leidraad, geen exacte voorspelling. ### 1.9 Europees begrotingstoezicht Het Europees begrotingstoezicht, beschreven in Deel D van het document, is relevant voor de Vlaamse begroting omdat het de kaders en normen bepaalt waaraan lidstaten, inclusief Vlaanderen als deel van België, zich dienen te houden. Dit omvat onder meer het Stabiliteits- en groeipact en latere hervormingen, die gericht zijn op het beheersen van begrotingstekorten en overheidsschulden. De toepassing van deze Europese regels beïnvloedt de budgettaire ruimte en het beleid van de Vlaamse overheid. Ondanks de verschillende hervormingen en de toenemende complexiteit van de Europese begrotingsregels, blijft er een pendelbeweging tussen verstrenging en versoepeling. De regels trachten een balans te vinden tussen begrotingsdiscipline, flexibiliteit voor investeringen, en het voorkomen van procyclische effecten. Het nieuwe Europese begrotingskader legt de focus op nationale/budgettaire plannen met een looptijd van vier jaar en een focus op de jaarlijkse groei van primaire uitgaven in plaats van structurele saldi. Dit kader is direct van invloed op de Vlaamse begrotingsopmaak en -opvolging. --- # Structuur en opbouw van de Vlaamse begroting Dit deel focust op de verschillende documenten en de gelaagde indeling van de Vlaamse begroting, van beleidsdomeinen tot begrotingsartikelen, inclusief de rol van ISE en BBT. ## 1. Rechtsbasis en codificatie van de Vlaamse begroting De rechtsbasis voor de Vlaamse begroting is primair vastgelegd in de **Vlaamse Codex Overheidsfinanciën (VCO)**, die in 2018 alle toepasselijke decreten overkoepelde en fungeert als de 'grondwet' voor de Vlaamse begroting. De VCO regelt onder meer de boekhouding, het begrotingsproces, de rollen van betrokken actoren en de rekenregels. De doelstellingen van de VCO omvatten een transparant overzicht van de begrotingsregels, de verwijdering van verouderde regels en de verdere voorbereiding op een prestatiebegroting. Nieuwigheden zoals de Inhoudelijke Structuurelementen (ISE) en de Beleids- en Begrotingstoelichtingen (BBT) werden geïnitieerd naar aanleiding van de VCO en de werkzaamheden van de commissie "leesbaarheid van de begroting" in het Vlaams Parlement. ### 1.1. Consolidatieperimeter en toepassingsgebied van de VCO Het toepassingsgebied van de VCO wordt bepaald door de definitie van de overheid volgens de **ESR-verordening (Europees Systeem van Nationale en Regionale Rekeningen)**. Dit bakent de Vlaamse overheid af als alle instellingen die onder code S1312 vallen. Concreet omvat dit de Vlaamse Gemeenschap, het Vlaams Gewest en alle entiteiten die door het Instituut voor de Nationale Rekeningen (INR) als deelstaatoverheid worden geïdentificeerd. Dit vormt de zogenaamde consolidatiekring. In de praktijk wordt de Vlaamse overheid opgedeeld in **acht beleidsdomeinen** (bv. Financiën en Begroting, Mobiliteit en Openbare Werken, Welzijn, Volksgezondheid en Gezin). Elk beleidsdomein bestaat uit een **departement** (beleidsvoorbereiding en -ondersteuning) en één of meerdere **agentschappen** (beleidsuitvoering). #### 1.1.1. Indeling van agentschappen Agentschappen kunnen intern verzelfstandigd (IVA) of extern verzelfstandigd (EVA) zijn, met of zonder rechtspersoonlijkheid: * **IVA (Intern Verzelfstandigd Agentschap):** * Zonder rechtspersoonlijkheid: direct aangestuurd door de minister, kan geen contracten in eigen naam afsluiten (bv. Agentschap voor Natuur en Bos). * Met rechtspersoonlijkheid: intern, maar met eigen rechtspersoonlijkheid, kan zelf contracten afsluiten (bv. Toerisme Vlaanderen, Opgroeien). * **EVA (Extern Verzelfstandigd Agentschap):** Altijd met rechtspersoonlijkheid en eigen raad van bestuur ("corporate governance"). * Naar publiek recht: volgt publiekrechtelijke regels (bv. Plantentuin Meise). * Naar privaat recht: juridische vorm vzw, nv of stichting (bv. Agentschap Integratie en Inburgering). #### 1.1.2. Rechtspersonen Een rechtspersoon is een juridische constructie die toelaat dat entiteiten zelfstandig aan het rechtsverkeer deelnemen, met eigen bezittingen, schulden, contracten en de mogelijkheid om te procederen. Er zijn drie soorten rechtspersonen: * Publiekrechtelijke rechtspersonen (bv. de staat, provincies, gemeenten). * Kerkgenootschappen en hun zelfstandige onderdelen. * Privaatrechtelijke rechtspersonen (bv. vereniging, nv, bv, stichting). Een rechtspersoon heeft een identiteit (naam, rechtsvorm, vestigingsplaats, statuten) en wordt vertegenwoordigd door een bestuurder. Rechtsverrichtingen binden enkel de rechtspersoon, wat leidt tot beperkte aansprakelijkheid voor de bestuurders. #### 1.1.3. Materialiteitsdrempel De boekhoudkundige en begrotingsverplichtingen zijn minder zwaar voor kleinere entiteiten. Entiteiten die onder de **materialiteitsdrempel** van maximaal 7 miljoen euro aan ESR-ontvangsten of -uitgaven vallen, genieten een "light toepassing" van de VCO met minder strenge rapporterings- en boekhoudregels. Deze drempel wordt om de drie jaar geëvalueerd. De materialiteitsdrempel geldt echter niet voor IVA's met rechtspersoonlijkheid, EVA's van publiek recht, bepaalde Vlaamse openbare instellingen en hun dochterondernemingen, en strategische adviesraden. Entiteiten met een "full toepassing" van de VCO omvatten onder meer de Vlaamse Gemeenschap, de belangrijkste IVA's/EVA's, strategische adviesraden en sommige instellingen voor hoger onderwijs. De "light toepassing" geldt onder andere voor: * Vlaamse rechtspersonen onder de materialiteitsdrempel (minder dan 7 miljoen euro). * Het Vlaams Parlement, para-parlementaire instellingen en autonome diensten onder controle van het Parlement (bv. VREG). * Hogeschool-universiteitsassociaties (hoewel universiteiten en hogescholen zelf evolueren naar een meer "full" toepassing). Er zijn ook instellingen die formeel niet onder S1312 vallen, maar toch de VCO moeten volgen, zoals de Vlaamse Maatschappij voor Watervoorziening en het OPZ Geel. Sinds 1 januari 2023 kan de Vlaamse Regering ook aan entiteiten buiten de deelstaatoverheid extra informatieverplichtingen opleggen indien dit nodig is voor EU-rapporteringsverplichtingen. ## 2. De meerjarenraming De meerjarenraming voorziet de begroting in een perspectief van +5 jaar. De ramingen voor ontvangsten en uitgaven zijn indicatief vanwege hun inherente onzekerheid. Dit geldt ook voor het vorderingensaldo en de schuldpositie. De meerjarenraming loopt altijd over zes jaar (lopend jaar + vijf toekomstjaren) en wordt jaarlijks heropgesteld. ### 2.1. Constant en nieuw beleid De meerjarenraming onderscheidt: * **Constant beleid:** Dit betreft beleid uit het verleden dat doorwerkt in de toekomst (bv. loonindexeringen, rentekosten van lopende leningen). De uitgangspunten voor kostendrijvers en budgettaire engagementen worden hierbij voortgetrokken. * **Nieuw beleid:** Dit wordt bovenop het constante beleid gelegd en apart doorgerekend (bv. hervorming erfbelasting). Het omvat zowel uitbreidingsbeleid (extra uitgaven) als besparingen en extra inkomsten. ### 2.2. Determinanten van ontvangsten en uitgaven * **Ontvangsten:** Worden gedreven door economische groei, inflatie, en de verdeling van federale middelen (BFW). Determinanten omvatten de fiscale capaciteit van de gewesten, de demografie (bv. aantal 80-plussers, 0-18-jarigen). Voor constant beleid zijn BBP-groei, inflatie en de verdeelsleutels van de BFW cruciaal. * **Uitgaven:** Zijn een gevolg van inflatie (bv. loonindexatie bij overschrijding spilindex) en beleidsdomeinspecifieke kostendrijvers (bv. aantal kinderen in kinderopvang). Voor constant beleid rekent men met indexatie van lonen en werkingskredieten, en volumegroei per beleidsdomein (bv. aantal leerlingen, 80-plussers). ### 2.3. Doel en status van de meerjarenraming Nieuw beleid vloeit voort uit het regeerakkoord en wordt in de meerjarenraming berekend om de impact op het vorderingensaldo tot bv. 2029 te tonen. De meerjarenraming wordt ingediend bij het Vlaams Parlement, maar **niet gestemd**. Het is een indicatief instrument voor toekomstige ontwikkelingen. ## 3. De opbouw van de begroting: documenten en indeling De Vlaamse begroting wordt voorbereid door de minister van financiën en begroting en de minister-president. Ze bestaat uit drie hoofdluiken: * **Algemene middelenbegroting:** Bevat alle ontvangsten (dotaties, overgedragen belastingen, opcentiemen, gewestbelastingen, overige inkomsten). * **Algemene uitgavenbegroting:** Bevat de uitgaven. * **Algemene toelichting:** Licht ontvangsten en uitgaven op geaggregeerd niveau toe, geeft een beeld van het vorderingensaldo, de schuldpositie en de macro-economische context. Daarnaast zijn er het **programmadecreet** (met decreetswijzigingen door begrotingsuitvoering), de **meerjarenbegroting** en het **Centenblaadje** (verkorte weergave). ### 3.1. De documenten De middelen- en uitgavenbegroting zijn lijvige documenten die decretale bepalingen over de indeling en de toewijzing van middelen aan programma's bevatten. De kerninformatie staat in de bijlagen, met de begrotingstabel centraal. ### 3.2. De indeling van de begroting De begroting kent een hiërarchische indeling van cijfers op verschillende aggregatieniveaus: * **Beleidsdomeinen:** Het hoogste aggregatieniveau, aangeduid door specifieke letters (bv. C voor Financiën en Begroting). * **Entiteiten:** Binnen een beleidsdomein worden entiteiten onderscheiden (bv. Departement Financiën en Begroting, Vlaamse Belastingdienst). Hun codes beginnen met de letter van het beleidsdomein, gevolgd door specifieke codes (bv. CBO, CBG). Beleidsdomeinen vallen niet altijd samen met ministeriële bevoegdheden; ministers krijgen daarom ook een lettercode die in de begrotingsartikelen wordt opgenomen. * **Programmaniveau:** Ontvangsten en uitgaven worden gegroepeerd op programmaniveau. Voor het beleidsdomein Financiën en Begroting zijn dit o.a. apparaatskredieten, provisies, besparingen, efficiëntiewinsten en fiscaliteit. Een apart programma is voorzien voor boekhouding en financiële operaties. Het Vlaams Parlement debatteert en stemt op dit programmaniveau. * **Inhoudelijke Structuurelementen (ISE):** Sinds 2019 vormen ISE een tussenliggend niveau dat een gedetailleerder inzicht geeft door kredieten of deelbevoegdheden binnen een programma te clusteren. Ze zijn cruciaal voor de stap naar een prestatiebegroting en worden stabiel gehouden over langere periodes. Voorbeeld: binnen het programma "Fiscaliteit" kan ISE D "fiscaliteit in het algemeen" zijn, met specifieke belastingen als verdere detaillering. * **Begrotingsartikel:** Het meest gedetailleerde niveau, met een unieke code die het beleidsdomein, entiteit, programma, bevoegde minister, kredietsoort en ESR-aggregaat identificeert. #### 3.2.1. De begrotingsartikelcode Een begrotingsartikelcode bevat informatie over: * Beleidsdomein (bv. C, F). * Entiteit (bv. CBO, CBG). * Programma (bv. CD voor fiscaliteit). * Minister (lettercode). * Kredietsoort (VAK/VEK of type ontvangst). * Inhoudelijk structuurelement (bv. bruto-opcentiemen). * ESR-aggregaat (type uitgave/ontvangst, bv. OW voor ontvangsten, werking en toelagen). De code laat ook toe te bepalen of het gaat om gemeenschappelijke (LIT 1), gemeenschaps- (LIT 2) of gewestbevoegdheden (LIT 3), wat relevant is voor de stemming in het Vlaams Parlement. Verder onderscheiden AO (algemene middelen), TO (toegewezen ontvangsten) en LO (leningontvangsten). #### 3.2.2. Kredieten: VAK en VEK In de uitgavenbegroting wordt onderscheid gemaakt tussen: * **Vastleggingskrediet (VAK):** Toelating om contracten aan te gaan (machtiging om verbintenissen aan te gaan). * **Vereffeningskrediet (VEK):** Machtiging om te betalen in een bepaald begrotingsjaar. Normaal gesproken is VEK ≤ VAK. Grote investeringen kunnen leiden tot VAK in één jaar en gespreide VEK over meerdere jaren. VEK beïnvloedt direct het vorderingensaldo, terwijl VAK de beleidsprioriteiten van de regering toont. Afwijkingen op het analiteitsprincipe (middelen horen bij één begrotingsjaar) vereisen een "begrotingsruiter" en zijn mogelijk voor begrotingsfondsen. #### 3.2.3. Begrotingsfondsen Begrotingsfondsen bevatten middelen met een specifieke bestemming, vaak afkomstig van andere overheden of instanties. Ze worden gekenmerkt door soepeler aanwendingsregels en niet-aangewende kredieten kunnen worden overgedragen naar een volgend begrotingsjaar, wat een afwijking is op het analiteitsprincipe. #### 3.2.4. Kasbasis versus Transactiebasis De algemene boekingsregel is de **transactiebasis** ("vastgesteld recht"): boeken wanneer het juridische recht vaststaat, ongeacht wanneer het geld fysiek binnenkomt of buiten gaat. De **kasbasis** boekt wanneer het geld effectief wordt ontvangen of betaald. Een **transactionele kasbasis** is een uitzondering, voornamelijk voor fiscale ontvangsten, waarbij ontvangsten aan het jaar worden toegerekend waarin de economische gebeurtenis plaatsvond, ook al wordt het geld later ontvangen. ## 4. ISE en BBT als stappen naar een prestatiebegroting Het doel van een **prestatiebegroting** is om de kosteneffectiviteit van beleid te evalueren door strategische en operationele doelstellingen te koppelen aan uitvoeringsindicatoren en streefgetallen. ### 4.1. Beleids- en Begrotingstoelichting (BBT) De **Beleids- en Begrotingstoelichting (BBT)**, geïntroduceerd in 2019, is een document dat de uitgaven en ontvangsten via de ISE koppelt aan de nagestreefde doelstellingen. Het is een fusie van vroegere beleidsbrieven en toelichtingen per beleidsdomein. ISE worden neutraal en stabiel geformuleerd om de bereiking van doelstellingen te kunnen evalueren. De BBT wordt op drie momenten gelanceerd: * Bij de start van de regeerperiode. * Jaarlijks bij de begrotingsopmaak. * Jaarlijks bij de begrotingsuitvoering. Bij de begrotingsaanpassing (BA) wordt de BBT weggelaten, maar wordt een uitgebreidere toelichting bij de begroting gevoegd. #### 4.1.1. Prestatie-indicatoren in de BBT In de BBT wordt voor een inhoudelijk structuurelement (ISE) een prestatie-indicator voorzien, met een bijhorende streefwaarde en koppeling aan strategische doelstellingen. Bijvoorbeeld, het inningspercentage van gewestbelastingen door de Vlaamse Belastingdienst. ## 5. De timing van de diverse Vlaamse begrotingsfases ### 5.1. Begrotingsopmaak (BO) De BO vindt plaats in het jaar t-1 voor het begrotingsjaar t. 1. **Voorbereiding:** Start vóór het zomerreces, met technische bilaterales in juli. 2. **Afronding:** Technische bilaterales worden afgerond in de eerste weken van september. 3. **Politiek proces:** Interkabinetswerkgroepen en politieke bilaterales (begrotingsconclaven) vinden plaats, resulterend in een ontwerp van begrotingsdecreet dat door de regering wordt goedgekeurd. 4. **Parlementair proces:** Het ontwerp wordt samen met de Septemberverklaring voorgelegd aan het Vlaams Parlement, dat de begroting uiterlijk op 31 december van t-1 moet stemmen. Dit proces omvat doorlichting in commissies en een finale stemming. 5. **Bekrachtiging en publicatie:** Na stemming wordt het decreet bekrachtigd door de Vlaamse regering en gepubliceerd in het Belgisch Staatsblad. Indien de initiële begroting niet tijdig gestemd wordt, treedt het stelsel van voorlopige kredieten ("voorlopige twaalfden") in werking, wat de financiering van nieuw beleid beperkt. ### 5.2. Begrotingsaanpassingen (BA) De BA wordt uiterlijk op 21 mei van het begrotingsjaar zelf beslist door de regering, met goedkeuring door het Parlement uiterlijk op 10 juli. Begrotingswerkzaamheden vinden dus plaats in het najaar voorafgaand aan het begrotingsjaar en in het voorjaar van het begrotingsjaar zelf. #### 5.2.1. Verschuivingen en herverdelingen Gedurende het begrotingsjaar kunnen verschuivingen en herverdelingen van middelen plaatsvinden. Afhankelijk van het type (VAK/VEK, begrotingsfondsen) is goedkeuring vereist van de minister van begroting en soms de inspectie van financiën. Herverdelingen van VEK die het vorderingensaldo beïnvloeden, vereisen fiat van de inspectie van financiën en akkoord van de begrotingsminister. ### 5.3. Begrotingsuitvoering en Algemene Rekening Na afloop van het begrotingsjaar wordt de **algemene rekening** opgemaakt, die de gerealiseerde uitgaven en inkomsten weergeeft. Hoewel de boekhouding sluit op 1 maart van t+1, wordt de algemene rekening pas eind mei aan het Vlaams Parlement voorgelegd na controle door de bedrijfsrevisor en het Rekenhof. Het Parlement heeft tot 21 oktober van het jaar volgend op het begrotingsjaar om de rekening goed te keuren. ## 6. De begroting als raming Een begroting blijft een raming, en de uiteindelijke realisatie (algemene rekening) kan sterk afwijken. Factoren die bijdragen aan deze onvoorspelbaarheid zijn: * **Hypothesen over kostendrijvers en inkomendrijvers:** Economische prognoses (BBP, inflatie) zijn "best estimates". * **Onverwachte gebeurtenissen:** Crisissen (financieel, asiel, energie, pandemieën) en rampen kunnen leiden tot significante meerkosten. * **Externaliteiten:** Beslissingen van hogere overheden (bv. 6e staatshervorming) beïnvloeden regionale begrotingen. * **Beleidseffecten van hervormingen:** De impact van fiscale hervormingen of investeringspremies is moeilijk exact in te schatten. * **ESR-correcties:** Aanpassingen aan het Europees Systeem van Nationale en Regionale Rekeningen kunnen de omvang van de overheid en haar schuld beïnvloeden, met significante jaarlijkse budgettaire impact. * **Politieke afwegingen:** De begroting is het resultaat van politieke onderhandelingen, waarbij het politiek gewicht van ministers en de nabijheid van verkiezingen een rol spelen. --- # Begrotingstheorieën en Europees begrotingstoezicht Dit onderwerp verkent theoretische benaderingen van begrotingsbeleid en de evolutie van Europese begrotingsnormen en toezichtmechanismen. ### 3.1 Courante begrotingstheorieën Begrotingsbeleid heeft een aantoonbare impact op de economie, wat leidt tot internationale richtlijnen en normen om de begroting te beheersen. De huidige denkbeelden over begrotingsbeleid vinden hun oorsprong in de "gouden regel" en de Keynesiaanse benadering. #### 3.1.1 De gouden regel De gouden regel van het begrotingsevenwicht streeft naar een jaarlijks sluitende begroting voor lopende uitgaven en ontvangsten. Schuldopbouw is enkel toegestaan voor overheidsinvesteringen. Dit orthodoxe model, daterend uit de 19e eeuw, was dominant tot de Tweede Wereldoorlog. In België werd tot 1975 de begroting opgesplitst in een gewone (lopende transacties en schuld aflossing) en buitengewone begroting, waarbij de gewone begroting in evenwicht moest zijn. Hoewel de gouden regel vandaag de dag nog steeds als richtsnoer dient, wordt kritiek geuit op de procyclische effecten ervan: in een laagconjunctuur leiden lagere belastinginkomsten tot besparingen, wat de economische groei negatief beïnvloedt. Ook de impact van inflatie op schuldontwikkeling wordt onvoldoende meegenomen. #### 3.1.2 Het Keynesiaans begrotingsbeleid John Maynard Keynes benadrukte de rol van de overheid in stabilisatiebeleid. Door de procyclische effecten van een begroting in evenwicht in de jaren '30, groeide het inzicht dat de overheid de conjunctuur moet keren. Vanaf de jaren '50 werd de verwachte conjunctuur een richtsnoer voor budgettaire planning, met een focus op countercyclisch beleid. Tekorten worden toegestaan in tijden van laagconjunctuur (deficit spending) om de economie aan te trekken. In hoogconjunctuur moet de overheid juist een buffer aanleggen door belastingen te verhogen en uitgaven te beperken om de economie af te koelen. Problemen bij de toepassing van Keynesiaanse principes zijn het inschatten van de duur van conjunctuurfases, de rigiditeit van uitgaven (politieke weerstand tegen besparingen) en de neiging om middelen in goede tijden toch aan te wenden voor uitgestelde uitgaven. De automatische stabilisatoren (progressieve belastingen in hoogconjunctuur, vervangingsinkomens in laagconjunctuur) werken weliswaar, maar bij hardnekkige economische neergang blijven discretionaire overheidsmaatregelen noodzakelijk. Keynes legde ook de basis voor modellen die zich richten op het structurele saldo en middellange termijn ontwikkeling. #### 3.1.3 Het cyclisch begrotingsevenwicht Dit model, ontworpen door Gunnar Myrdal, tracht de doelstellingen van de gouden regel en het Keynesiaans beleid te verzoenen. Over de gehele conjunctuurcyclus moet de begroting in evenwicht zijn, maar binnen de cyclus geniet anticyclisch beleid de voorkeur. Tekorten in laagconjunctuur mogen gecompenseerd worden in de daaropvolgende expansiefase. Hoewel dit model in Zweden werd toegepast en in België een kortstondig Egalisatiefonds kende, werd het niet breed geïmplementeerd. ### 3.2 Begrotingsnormen in de praktijk #### 3.2.1 De nood aan begrotingsregels: deficit bias Sinds de Tweede Wereldoorlog hebben landen geëxperimenteerd met diverse begrotingsregels en normen, zoals de rentesneeuwbalnorm, de 7%-norm, de niveaunorm en de reële nulgroei norm. Deze regels konden echter de dominantie van historische deficitten niet voorkomen. Dit wordt deels toegeschreven aan de neiging van beleidsmakers om intertemporele effecten te negeren (gemakkelijker schuld opbouwen dan bezuinigen) en aan de context van coalitieregeringen met onvoldoende "countervailing power". Regels die niet transparant, operationeel eenvoudig, continuïteit van toepassing garanderend en groeibevorderend zijn, hebben een kortere levensduur. Vanaf de jaren '90 werd normering vooral supranationaal vormgegeven, ingegeven door de wens tot toetreding tot de Eurozone. Een laks begrotingsbeleid van één land kan immers oversijpelingseffecten hebben op de rest van de unie door stijgende rentes. Coördinatie van begrotingsbeleid werd nog urgenter na de financiële en schuldencrisis. Diverse fasen van supranationale begrotingscoördinatie: * 1991-1998: Verdrag van Maastricht * 1998-2005: Stabiliteits- en groeipact (SGP I) * 2005: Herziening Stabiliteits- en groeipact (SGP II) * 2010: Sixpack * 2011: Twopack * 2013: Verdrag voor groei, stabiliteit en governance (GSG) #### 3.2.2 Het Verdrag van Maastricht Dit verdrag introduceerde de 3%- en 60%-norm: het begrotingstekort mocht de 3% van het Bruto Binnenlands Product (BBP) niet overschrijden, en de schuld mocht beperkt blijven tot 60% van het BBP. Landen met hogere schuldratio's moesten inspanningen leveren om deze referentiewaarde te benaderen. Het verdrag legde ook de basis voor de procedure van buitensporige tekorten, met mogelijke sancties bij niet-naleving. Voor België leidde het Verdrag tot de invoering van een ontvangsten- en uitgavennorm. De ontvangstennorm (fiscale en parafiscale ontvangsten moesten minimaal gelijke tred houden met het BBP) bleek effectiever dan de uitgavennorm (reële groei federale overheidsuitgaven exclusief rentelasten beperkt tot nul procent). Ondanks de invoering van de normen, bleef de begrotingstekorten over de jaren heen teruggedrongen, hoewel de schuldpositie in veel landen toenam. #### 3.2.3 1998-2005: het Stabiliteits- en groeipact (SGP I) SGP I had een preventief luik gericht op middellange-termijndoelstellingen (MTO) en een procedure voor buitensporige tekorten. Lidstaten moesten expliciete doelstellingen formuleren in Stabiliteitsprogramma's. De norm werd verstrengd: op middellange termijn moest de begroting bij voorkeur in evenwicht of een overschot vertonen. De procedure buitensporige tekorten werd aangescherpt, waarbij overschrijding van de 3%-norm enkel toegelaten was bij "ongewone gebeurtenissen" leidend tot recessie. De implementatie van SGP I leidde aanvankelijk tot verbeteringen in de begrotingstoestand, maar deze keerden snel om bij economische neergang. Zwakke punten waren het ontbreken van termijnen voor het afbouwen van negatieve saldi en het niet-naleven van corrigerende maatregelen door belangrijke lidstaten zoals Duitsland en Frankrijk. #### 3.2.4 Het hervormde Stabiliteits- en Groeipact (SGP II) In 2005 werd SGP II ingevoerd met een herziening van het preventieve luik en een concretere formulering van de uitzonderingsclausules voor de procedure buitensporige tekorten. De MTO kon variëren afhankelijk van de schuldratio en potentiële groei. Structurele hervormingen konden worden ingeroepen om af te wijken van het groeipad naar de MTO. De evaluaties van SGP II waren gemengd, met kritiek op de de facto versoepeling en de toegenomen complexiteit. Begrotingsresultaten bleven achterwege, met verslechterende saldi in verschillende landen. De financiële crisis van 2007-2008 verergerde de situatie aanzienlijk, waarbij overheden banken moesten redden en de financiële markten twijfelden aan de solvabiliteit van lidstaten. #### 3.2.5 Het sixpack In 2010 introduceerde het "sixpack" (vijf verordeningen en één richtlijn) nieuwe regels voor zowel het preventieve als het corrigerende luik. Een jaarlijkse verbetering van het structurele saldo met 0,5% BBP werd geëist, met een hogere verbetering voor landen met een schuldratio boven de 60%. De uitgaven moesten voorzichtig groeien, rekening houdend met de referentiegroei van het potentiële BBP. Een belangrijk nieuw criterium was de invoering van een schuldcriterium voor het corrigerende luik. Sancties konden sneller worden ingesteld en ook afwijkingen van het preventieve luik konden bestraft worden. Het sixpack moedigde ook aan tot het verbeteren van macro-economische data, het hanteren van interne begrotingsnormen door onafhankelijke fiscal councils en het verplichten van middellange termijnplanning. De Procedure Macro-economische Onevenwichtigheden (PMO) werd ingesteld als waarschuwingsmechanisme. #### 3.2.6 Het twopack In 2011 werden twee verordeningen goedgekeurd die de begrotingsprocedures in eurolanden verder versterken en stroomlijnen. Een gemeenschappelijke begrotingskalender ("Europees Semester") werd ingevoerd en begrotingen moesten gebaseerd zijn op onafhankelijke macro-economische ramingen. Extra toezicht werd ingesteld voor eurolanden die financiële bijstand ontvingen of met zware financiële stabiliteitsproblemen kampten. #### 3.2.7 Het Verdrag voor Stabiliteit, Coördinatie en Governance in de EMU (2012) Dit verdrag institutionaliseerde de wijzigingen van SGP II en verstrakte de regels, terwijl individuele moduleerbaarheid via de MTO behouden bleef. Lidstaten moesten een veiligheidsmarge ten opzichte van de 3%-tekortgrens inhouden en een snelle vooruitgang naar een houdbare begrotingspositie verzekeren. Nieuw was de mogelijkheid tot tijdelijke afwijking van de MTO voor structurele hervormingen of investeringen onder strikte voorwaarden. Een uitgavengroeinorm, die lager ligt dan de groei van het potentiële BBP, werd ook ingevoerd. Wat het corrigerende luik betreft, gelden nog steeds de Maastrichtcriteria, maar de soevereiniteit van lidstaten werd verminderd door een grotere acceptatie van aanbevelingen van de Europese Commissie. België kwam tussen 2009 en 2014 in de procedure buitensporige tekorten terecht, maar ontliep boetes. Een jaarlijkse schuldreductiebenchmark moest worden nageleefd. #### 3.2.8 Het nieuw Europees begrotingskader (vanaf 2025) Na evaluatie van de "six pack" en "two pack" werd een nieuw begrotingskader geïntroduceerd om de te hoge schuldniveaus, de procyclische werking van de regels, de complexiteit en de belemmering van publieke investeringen aan te pakken. Het nieuwe kader, geïmplementeerd via wijzigingen aan Council regulations en directieven, vervangt de jaarlijkse stabiliteitsprogramma's door nationale/budgettaire plannen met een looptijd van 4 jaar. * **Preventieve arm:** De Europese Commissie bepaalt het referentietraject bij een deficit groter dan 3% BBP of een schuldgraad van meer dan 60% BBP. Dit traject omvat criteria zoals het terugbrengen van het deficit onder de 3% BBP, een veiligheidsmarge van 1,5% BBP in structurele termen, een neerwaarts pad voor de schuld en, bij schuld > 90% BBP, een jaarlijkse afbouw van 1% BBP. De periode kan verlengd worden tot 7 jaar bij investeringen die de groei of fiscale duurzaamheid verhogen. * **Corrigerende arm:** Een lidstaat kan in een Excessive Deficit Procedure (EDP) terechtkomen bij afwijkingen van het uitgestippelde pad in de preventieve arm. Er wordt rekening gehouden met potentiële groei, inflatie en conjunctuurontwikkelingen. Bij een EDP geldt een deadline voor naleving van de normen en verhoogd toezicht. Aanhoudende EDP's kunnen leiden tot boetes. Vanaf 2025 zal de focus verschuiven van structurele saldi naar de jaarlijkse groei van de primaire uitgaven. Voor België werd een referentietraject opgesteld waarbij het structureel primair saldo jaarlijks met 0,72% BBP moet verbeteren, wat zich vertaalt in maximale uitgavengroei van 2,4% BBP in 2025, 1,9% in 2026 en 2,0% in 2027. België is eveneens onderhevig aan de procedure van buitensporige tekorten en moet tegen 2027 haar deficit onder de 3% BBP brengen en het pad naar schuldreductie respecteren. ### 3.3 De Vlaamse begroting (Aanvullende informatie uit document, secties C1-C6) Dit deel van het document behandelt de specifieke opbouw, juridische basis en processen van de Vlaamse begroting, zoals de Vlaamse Codex Overheidsfinanciën (VCO), de consolidatieperimeter, de meerjarenraming, de documentatie en indeling van de begroting, de rol van Inhoudelijke Structuurelementen (ISE) en Beleids- en Begrotingstoelichtingen (BBT) als stappen naar een prestatiebegroting, de timing van begrotingsfases (begrotingsopmaak en -aanpassing), en de onzekerheid inherent aan begrotingsramingen. Hoewel de focus van deze samenvatting ligt op de begrotingstheorieën en Europees toezicht, biedt de Vlaamse begrotingscontext wel een praktisch kader voor de toepassing van deze concepten. #### 3.3.1 De rechtsbasis van de Vlaamse begroting: de VCO De Vlaamse Codex Overheidsfinanciën (VCO) fungeert als de 'grondwet' van de Vlaamse begroting. Deze codificeert regels voor het boeken van uitgaven en ontvangsten, het begrotingsproces, de rollen van actoren, en huisregels voor aanrekening. De VCO omvat ook aspecten van boekhouding, jaarrekening, de rol van de inspectie van financiën en kas-, schuld- en waarborgbeheer. Een doelstelling van de VCO was het creëren van een transparant en gecoördineerd overzicht en het voorbereiden van de evolutie naar een prestatiebegroting. #### 3.3.2 De consolidatieperimeter en het toepassingsgebied van de VCO Het toepassingsgebied van de VCO wordt bepaald door de Eurostat ESR-verordening, die de Vlaamse deelstaatoverheid afbakent. Dit omvat de Vlaamse Gemeenschap, het Vlaams Gewest en alle entiteiten die het Instituut voor Nationale Rekeningen (INR) identificeert als deelstaatoverheid (sector S1312). De Vlaamse overheid is opgesplitst in 8 beleidsdomeinen, elk met een departement en een of meerdere agentschappen. Er wordt onderscheid gemaakt tussen Intern Verzelfstandigde Agentschappen (IVA) en Extern Verzelfstandigde Agentschappen (EVA), alsook publiek- en privaatrechtelijke rechtspersonen. * **Materialiteitsdrempel:** Entiteiten onder een drempel van 7 miljoen euro ESR-ontvangsten of -uitgaven genieten een "light toepassing" van de VCO, met minder strenge rapporterings- en boekhoudregels. Deze drempel wordt om de 3 jaar geëvalueerd. #### 3.3.3 De meerjarenraming De meerjarenraming plaatst de begroting in een middellange termijn perspectief, met ramingen voor het begrotingsjaar plus vijf jaar. Deze ramingen zijn indicatief en onzeker. Ze onderscheiden "constant beleid" (bestaande regelgeving en maatregelen die worden doorgetrokken) van "nieuw beleid" (beleidswijzigingen die daarbovenop worden berekend). Ontvangsten worden gedreven door economische groei en inflatie, en door determinanten zoals de fiscale capaciteit van de gewesten. Uitgaven zijn afhankelijk van inflatie en beleidsdomeinspecifieke kostendrijvers. Nieuw beleid omvat zowel uitbreidingsbeleid (extra uitgaven) als begrotingsinspanningen (besparingen, extra inkomsten). De meerjarenraming wordt ingediend bij het Vlaams Parlement, maar niet gestemd; het is een indicatief instrument. #### 3.3.4 De opbouw van de begroting: documenten en indeling De Vlaamse begroting bestaat uit de algemene middelenbegroting (ontvangsten), de algemene uitgavenbegroting en een algemene toelichting. Bij de begroting hoort ook een programmadecreet. * **Documenten:** Algemene middelenbegroting, algemene uitgavenbegroting, algemene toelichting, programmadecreet, meerjarenbegroting, Centenblaadje. * **Indeling:** De begroting is gestructureerd in beleidsdomeinen, entiteiten, programma's, Inhoudelijke Structuurelementen (ISE) en begrotingsartikelen. Het Parlement keurt de begroting goed op programmaniveau. ISE's vormen een tussenliggend niveau voor meer gedetailleerd inzicht. Begrotingsartikelen vertegenwoordigen het meest gedetailleerde niveau, met codes die beleidsdomein, programma, minister, kredietsoort en ESR-aggregaat identificeren. * **Kredieten:** Er wordt onderscheid gemaakt tussen Vastleggingskredieten (VAK - machtiging om contracten aan te gaan) en Vereffeningskredieten (VEK - machtiging om te betalen). Normaal is VEK ≤ VAK, maar uitzonderingen bestaan voor investeringen gespreid over meerdere jaren of bij gebruik van begrotingsruiters. VEK heeft een directe impact op het vorderingensaldo. * **Begrotingsfondsen:** Middelen die met een specifieke bestemming worden overgemaakt en een soepelere aanwendingsregel hebben, waarbij niet-aangewende kredieten naar een volgend jaar kunnen worden overgedragen. Dit is een afwijking op het analiteitsprincipe. #### 3.3.5 ISE en BBT als stappen naar een prestatiebegroting Om de kosteneffectiviteit van beleid beter te evalueren, zijn stappen gezet richting een prestatiebegroting. * **Inhoudelijke Structuurelementen (ISE):** Een clustering van kredieten of deelbevoegdheden binnen een programma, wat zorgt voor een gedetailleerdere begroting. * **Beleids- en Begrotingstoelichting (BBT):** Een document dat uitgaven en ontvangsten via de ISE koppelt aan nagestreefde doelstellingen en prestatie-indicatoren met streefwaarden. De BBT wordt op drie momenten gelanceerd: bij de start van de regeerperiode, bij de begrotingsopmaak, en bij de begrotingsuitvoering. #### 3.3.6 De timing van de diverse Vlaamse begrotingsfases * **Begrotingsopmaak (BO):** Voorbereiding start voor de zomerreces, met technische en politieke bilaterales. Het ontwerpbegrotingsdecreet wordt door de Vlaamse Regering goedgekeurd en voorgelegd aan het Vlaams Parlement, dat het uiterlijk op 31 december van het jaar t-1 moet stemmen. * **Begrotingsaanpassingen (BA):** Beslist uiterlijk op 21 mei van het begrotingsjaar zelf, met goedkeuring door het Parlement uiterlijk op 10 juli. * **Begrotingsuitvoering:** Gedurende het begrotingsjaar vinden monitoring van ontvangsten en uitgaven plaats en kunnen verschuivingen/herverdelingen van middelen plaatsvinden. * **Algemene rekening:** Opmaak na het begrotingsjaar, voorgelegd aan het Parlement eind mei en goedgekeurd uiterlijk op 21 oktober van het jaar volgend op het begrotingsjaar. #### 3.3.7 De begroting is een raming en niets dan een raming Ondanks wetenschappelijke benaderingen blijven begrotingen ramingen die afwijken van de realisatie. Factoren die hieraan bijdragen zijn: hypothesen over kostendrijvers en inkomstendrijvers, onverwachte gebeurtenissen (crises), externaliteiten van hogere overheden, beleidseffecten van hervormingen en ESR-correcties. De opname van grote investeringsprojecten (bv. Oosterweelverbinding) volgens de ESR-richtlijnen kan de begroting sterk beïnvloeden. Begrotingsbesprekingen zijn politiek geladen en beïnvloed door het politieke gewicht van ministers en de nabijheid van verkiezingen. ### 3.4 Europees begrotingstoezicht Europees begrotingstoezicht is gericht op het coördineren van begrotingsbeleid om financiële stabiliteit in de eurozone te waarborgen en economische onevenwichtigheden te voorkomen. Het toezicht heeft zich door de jaren heen ontwikkeld via verschillende verdragen en pacten, steeds met als doel het beheersen van begrotingstekorten en staatsschulden. #### 3.4.1 Het Stabiliteits- en groeipact (SGP) Het SGP, oorspronkelijk opgesteld in 1997, omvat een preventieve en een corrigerende arm. * **Preventieve arm:** Lidstaten moeten middellange-termijndoelstellingen (MTO) nastreven die voldoende marge bieden om, bij een neutrale conjunctuur, ruim onder de 3%-tekortgrens te blijven. Dit omvat het streven naar een begrotingsevenwicht of -overschot op middellange termijn. * **Corrigerende arm:** De procedure van buitensporige tekorten kan worden ingeleid bij overschrijding van de 3%-tekortnorm. Sancties kunnen bestaan uit renteloze deposito's of boetes. De hervorming van het SGP in 2005 (SGP II) verfijnde de MTO, introduceerde flexibiliteit op basis van schuldratio's en potentiële groei, en concretere uitzonderingsclausules. Echter, de complexiteit en de facto versoepeling leidden tot kritiek. #### 3.4.2 Het Sixpack en Twopack Het "sixpack" (2010) introduceerde strengere regels met een focus op het structurele saldo, een uitgavengroeinorm en een schuldcriterium. De Procedure Macro-economische Onevenwichtigheden (PMO) werd ingesteld. Het "twopack" (2011) stroomlijnde begrotingsprocedures in eurolanden, introduceerde het Europees Semester en verhoogde het toezicht op landen die financiële bijstand nodig hadden. #### 3.4.3 Het Verdrag voor Stabiliteit, Coördinatie en Governance in de EMU (GSG, 2012) Dit verdrag institutionaliseerde de regels van SGP II, waarbij de focus lag op het bereiken van landspecifieke MTO's met ingebouwde veiligheidsmarges. Het bevorderde ook flexibiliteit voor structurele hervormingen en investeringen onder strikte voorwaarden. De uitgavengroeinorm werd een centraal element. Op het corrigerende luik blijven de Maastrichtcriteria van toepassing, met een verminderde soevereiniteit van lidstaten ten aanzien van de aanbevelingen van de Commissie. #### 3.4.4 Het nieuw Europees begrotingskader (vanaf 2025) Het vernieuwde begrotingskader, ingevoerd om de tekortkomingen van eerdere regels aan te pakken, verplaatst de focus van structurele saldi naar de jaarlijkse groei van de primaire uitgaven. Nationale/budgettaire plannen van 4 jaar vervangen de jaarlijkse stabiliteitsprogramma's. * **Preventieve arm:** De Commissie stelt een referentietraject op voor landen met een te hoog deficit of schuld, met duidelijke criteria voor deficitvermindering, schuldreductie en veiligheidsmarges. * **Corrigerende arm:** Een EDP kan worden ingeleid bij afwijkingen van het uitgestippelde pad of bij het niet halen van het deficitcriterium. België heeft een specifiek referentietraject gekregen, met eisen voor verbetering van het structureel primair saldo en maximale uitgavengroei, evenals een verplichting om het deficit onder de 3% BBP te brengen en de schuldreductie te respecteren. Het land zal de komende jaren onder verhoogd Europees toezicht staan. --- ## Veelgemaakte fouten om te vermijden - Bestudeer alle onderwerpen grondig voor examens - Let op formules en belangrijke definities - Oefen met de voorbeelden in elke sectie - Memoriseer niet zonder de onderliggende concepten te begrijpen

| Term | Definition | |------|------------| | Rekendecreet | Een decreet (wetgevend besluit) dat de regels vastlegt voor de begroting van de Vlaamse overheid, inclusief processen, tijdschema's en afspraken inzake uitgaven en ontvangsten. | | Vlaamse Codex Overheidsfinanciën (VCO) | De 'grondwet' van de Vlaamse begroting, die de boekhouding, het begrotingsproces, de rollen van betrokkenen en de huisregels voor aanrekening bepaalt. De VCO dekt niet alleen de begroting maar ook boekhouding en jaarrekeningen. | | Prestatiebegroting | Een begrotingssystematiek die beoogt middelen en resultaten (Key Performance Indicators of KPI's) nauwer aan elkaar te koppelen, om de kosteneffectiviteit van beleid beter te kunnen evalueren. | | ISE (Inhoudelijk Structuurelement) | Een laag in de begrotingsstructuur die dieper gaat dan het programma en een gedetailleerder inzicht geeft in begrotingsverrichtingen door het clusteren van kredieten of deelbevoegdheden. | | BBT (Beleids- en Begrotingstoelichting) | Een document dat de uitgaven en ontvangsten koppelt aan nagestreefde doelstellingen, en dient als fusie van vroegere beleidsbrieven en memories van toelichting per beleidsdomein. | | Consolidatieperimeter | De afbakening van alle entiteiten die tot de Vlaamse overheid behoren, conform de Eurostat ESR-verordening (code S1312), wat essentieel is voor de begrotingsconsolidatie. | | Materiteitdsdrempel | Een financiële grens (in dit geval ongeveer 7 miljoen euro ESR-ontvangsten of -uitgaven) waaronder entiteiten een lichtere toepassing van de VCO-regels volgen. | | Departement | Een organisatieonderdeel binnen een beleidsdomein dat zich primair bezighoudt met beleidsvoorbereiding en beleidsondersteuning, nauw samenwerkend met de minister. | | Agentschap | Een organisatieonderdeel binnen een beleidsdomein dat primair verantwoordelijk is voor de beleidsuitvoering op het terrein. | | IVA (Intern Verzelfstandigd Agentschap) | Een agentschap dat intern bij de overheid is georganiseerd maar zelfstandig kan optreden, met of zonder eigen rechtspersoonlijkheid. | | EVA (Extern Verzelfstandigd Agentschap) | Een agentschap dat, hoewel publiek van aard, juridisch zelfstandig opereert, steeds met eigen rechtspersoonlijkheid en een raad van bestuur. | | Rechtspersoon | Een juridische constructie die organisaties of entiteiten in staat stelt zelfstandig aan het rechtsverkeer deel te nemen, met eigen rechten en plichten. | | Meerjarenraming | Een begrotingsdocument dat de financiële vooruitzichten voor het lopende begrotingsjaar plus de volgende vijf jaar schetst, dienend als indicatief planningsinstrument. | | Constant beleid | De voortzetting van reeds bestaand beleid en maatregelen in toekomstige begrotingsjaren, zoals indexeringen of lopende leningen. | | Nieuw beleid | Beleidsinitiatieven die voortkomen uit het regeerakkoord, waaronder begrotingsinspanningen (besparingen/extra inkomsten) en uitbreidingsbeleid (extra uitgaven). | | Algemene middelenbegroting | Het deel van de begroting dat de verwachte ontvangsten van de Vlaamse overheid omvat, zoals dotaties, belastingen en overige inkomsten. | | Algemene uitgavenbegroting | Het deel van de begroting dat de geplande uitgaven van de Vlaamse overheid bevat. | | Programmadecreet | Een bijkomend document bij de begroting dat alle decreetswijzigingen bevat die voortvloeien uit de uitvoering ervan. | | Begrotingsartikel | Het meest gedetailleerde niveau in de begrotingsstructuur, dat specifieke ontvangsten of uitgaven identificeert en informatie bevat over beleidsdomein, programma, minister en kredietsoort. | | Littera | Een aanduiding binnen de begrotingscodering die aangeeft of het gaat om een gemeenschappelijke, gemeenschaps- of gewestaangelegenheid, van belang voor stemprocedures in het parlement. | | AO (Algemene Middelen) | Niet-geoormerkte ontvangsten die vrij kunnen worden aangewend voor alle soorten uitgaven binnen de Vlaamse overheidspot. | | TO (Toegewezen Ontvangsten) | Geoormerkte ontvangsten die specifiek bestemd zijn voor bepaalde uitgaven, vaak ondergebracht in begrotingsfondsen. | | LO (Leningontvangsten) | Ontvangsten die voortkomen uit het aangaan van leningen door de overheid. | | VAK (Vastleggingskrediet) | Een machtiging om contracten of verbintenissen aan te gaan, ook wel beleidskrediet genoemd. | | VEK (Vereffeningskrediet) | Een machtiging om daadwerkelijk betalingen te verrichten in een bepaald begrotingsjaar, ook wel betaalkrediet genoemd. | | Begrotingsruiter | Een formele machtiging om af te wijken van het beginsel van de analiteit (middelen horen bij één begrotingsjaar), vaak gebruikt om niet-gebruikte VAK/VEK over te dragen. | | Begrotingsfonds | Een apart gehouden pot met middelen die voor specifieke doelen zijn bestemd, vaak met soepelere aanwendingsregels en de mogelijkheid tot overdracht naar volgende jaren. | | Kasbasis | Een boekhoudkundige methode waarbij ontvangsten en uitgaven worden geboekt op het moment van de fysieke geldstroom (kasontvangst of -uitgave). | | Transactiebasis | De algemene boekhoudkundige regel in de begroting waarbij op basis van een vastgesteld recht wordt geboekt (juridische verplichting, gekend bedrag, schuldenaar/schuldeiser). | | Transactionele kasbasis | Een uitzonderlijke boekhoudkundige basis, voornamelijk bij fiscale ontvangsten, waarbij kasontvangsten worden toegerekend aan het begrotingsjaar waarin de economische gebeurtenis plaatsvond. | | Gouden regel (begroting) | Een begrotingsprincipe waarbij de lopende uitgaven en ontvangsten jaarlijks in evenwicht moeten zijn, en schuldopbouw enkel toegestaan is voor overheidsinvesteringen. | | Keynesiaans begrotingsbeleid | Een begrotingsaanpak die de overheid een rol toekent in stabilisatiebeleid, waarbij tekorten worden toegestaan in laagconjunctuur om de economie te stimuleren en overschotten worden nagestreefd in hoogconjunctuur. | | Cyclisch begrotingsevenwicht | Een begrotingssysteem dat streeft naar een evenwicht over de gehele conjunctuurcyclus, met ruimte voor anticyclisch beleid binnen de cyclus. | | Deficit bias | De neiging van beleidsmakers om tekorten op te bouwen, deels doordat de kosten van schuldopbouw later worden afgelost door toekomstige generaties. | | Stabiliteits- en groeipact (SGP) | Een reeks Europese verordeningen die de begrotingsdiscipline van lidstaten moeten waarborgen, met normen voor tekorten en schulden. | | Verdrag van Maastricht | Het verdrag dat de basis legde voor de economische en monetaire unie en normen introduceerde voor begrotingstekorten (3% BBP) en overheidsschulden (60% BBP). | | Procedure buitensporige tekorten (EDP) | Een Europees mechanisme dat ingrijpt wanneer een lidstaat de vastgestelde begrotingsnormen overschrijdt, met mogelijke sancties. | | Sixpack | Een pakket van zes Europese wetgevende voorstellen uit 2010 gericht op versterking van het begrotingstoezicht, met zowel preventieve als corrigerende maatregelen. | | Twopack | Twee Europese verordeningen uit 2011 die de begrotingsprocedures in Eurolanden versterken en het toezicht op landen met financiële problemen verhogen. | | Verdrag voor Stabiliteit, Coördinatie en Governance in de EMU (Fiscal Compact) | Een verdrag uit 2012 dat de begrotingsregels verder verankert en individualiseert, met nadruk op middellange termijn doelstellingen (MTO) en een uitgavengroeinorm. | | Nieuw Europees begrotingskader | De meest recente hervorming van de Europese begrotingsregels (vanaf 2025), met nationale budgettaire plannen van 4 jaar en een focus op de groei van primaire uitgaven in plaats van structurele saldi. | | ESR (Europees Stelsel van Nationale en Regionale Rekeningen) | Een geharmoniseerd boekhoudkundig kader op Europees niveau voor de publieke sector, dat de definitie en consolidatie van overheidsinstellingen en -schulden regelt. | | INR (Instituut voor de Nationale Rekeningen) | Het Belgische instituut dat toeziet op de correcte toepassing van de ESR-regels. |