module 4 - fiscal federalisma

# Inleiding tot fiscaal federalisme Hieronder volgt een gedetailleerd studiemateriaal over de inleiding tot fiscaal federalisme, gebaseerd op de verstrekte documentatie. ## 1. Inleiding tot fiscaal federalisme Dit onderwerp introduceert de fundamentele concepten van fiscaal federalisme, waarbij het onderscheid wordt gemaakt met unitaire staten en de doelstellingen van de cursus worden uiteengezet, met een focus op definitie en meetmethoden. ### 1.1 Wat is federalisme en fiscaal federalisme? Federalisme kenmerkt zich door een meerlagige overheidsstructuur waarin beslissingsmacht gedeeld wordt tussen een centraal overheidsniveau en lagere overheidsniveaus, ook wel deelstaten genoemd. Deze deelstaten, zoals regio's, kantons, provincies of Länder, beschikken over eigen constitutioneel verankerde bevoegdheden die niet door het centrale niveau ingeperkt kunnen worden. Ze hebben eigen wetgevende en uitvoerende structuren en vaak ook een eigen grondwettelijk hof dat de bevoegdheidsverdeling controleert. Fiscaal federalisme (FF) richt zich specifiek op de fiscale autonomie van deze subcentrale overheden (SCG – subcentral governments). Dit betekent dat lagere overheden eigen fiscale inkomsten genereren en zelf mogen beslissen over hun uitgaven. In tegenstelling tot unitaire landen, waar subcentrale besturen hoogstens bestuurlijke en uitvoerende autonomie genieten, hebben fiscaal federale staten lagere overheden met eigen belasting- en uitgavengroei. ### 1.2 Kenmerken van een federale staat versus een unitaire staat Het onderscheid tussen federale en unitaire staten is niet enkel gebaseerd op de formele staatsstructuur (federale, regionale, lokale niveaus), maar cruciaal is de aanwezigheid van een **constitutioneel ingeschreven bevoegdheidsverdeling**. * **Federale staat:** Gekenmerkt door constitutioneel vastgelegde bevoegdheidsverdelingen, eigen fiscale inkomsten voor deelstaten, en vaak een eigen grondwettelijk hof dat toezicht houdt op deze verdeling. * **Unitaire staat:** Kenmerkt zich door een sterke centrale overheid met minder autonomie voor lagere bestuursniveaus, die eerder een uitvoerende rol vervullen. De indeling van staten in federale of quasi-federale staten door organisaties zoals de OESO is complex. Het aantal en de vormgeving van deelstaatregeringen variëren sterk, zelfs binnen federale landen. Belangrijk is dat ook in unitaire staten deelstaten kunnen voorkomen (bv. de regio's/departementen in Frankrijk). ### 1.3 Fiscale autonomie: inkomsten en uitgaven Fiscale autonomie omvat twee cruciale componenten: 1. **Inkomstenautonomie:** Lagere overheden mogen zelf beslissen over: * Welke belastingen ze heffen. * De belastinggrondslag (wat wordt belast). * De tarieven (hoe hoog de belasting is). * Vrijstellingen, verminderingen of belastingkredieten. 2. **Uitgavenautonomie:** Lagere overheden mogen zelf bepalen hoe ze hun geïnde middelen besteden. ### 1.4 Indicatoren voor het meten van fiscaal federalisme De OESO gebruikt de OECD Revenue Statistics databank om de mate van fiscaal federalisme te meten. Hierbij worden alle lagere bestuursniveaus (subcentrale besturen - SCG) meegeteld. Klassiek worden de volgende indicatoren gehanteerd: * **Aandeel van belastingontvangsten van SCG in totale belastingontvangsten:** Hoeveel belastingen worden door lagere overheden geïnd? * **Aandeel van uitgaven door SCG in totale overheidsuitgaven:** Hoeveel geven lagere overheden uit? Dit is een indicator voor bestuurlijke decentralisatie. * **Aandeel van totale ontvangsten van SCG in totale overheidsontvangsten:** Hoeveel totale inkomsten hebben lagere overheden? * **Aandeel van tewerkstelling door SCG in totale overheidstewerkstelling:** Hoeveel ambtenaren werken bij lagere overheden? * **Verticale fiscale kloof (Vertical Fiscal Imbalance - VFI):** Het verschil tussen het aandeel van SCG in belastingontvangsten en het aandeel in uitgaven. Een grote kloof duidt op afhankelijkheid van het centrale niveau. #### 1.4.1 Analyse van de indicatoren * **Aandeel SCG in belastingontvangsten:** Deze indicator toont hoeveel van de totale belastinginkomsten door lagere overheden worden geïnd. Een lager percentage voor de centrale overheid wijst op meer fiscaal federalisme. Canada scoort hier relatief hoog, terwijl België laag scoort, met een dominantie van de federale overheid. Het is echter cruciaal te beseffen dat deze indicator enkel de mate van decentralisatie meet en niet direct of een land federaal is. Unitaire landen zoals Zweden kunnen bijvoorbeeld meer lokale fiscale autonomie vertonen dan formele federale staten. * **Aandeel SCG in uitgaven:** Deze indicator toont het deel van de totale overheidsuitgaven dat door lagere overheden wordt gedaan. Dit geeft inzicht in de bestuurlijke decentralisatie. De rangschikking kan verschillen van de belastingontvangsten, wat wijst op inkomens-uitgavenverschillen. * **Verticale fiscale kloof:** Dit is het verschil tussen de uitgaven en de inkomsten van SCG. Een kleine kloof duidt op een fiscale balans, waarbij SCG hun uitgaven grotendeels zelf kunnen financieren. Een grote kloof wijst op fiscale 'imbalance', waarbij SCG sterk afhankelijk zijn van dotaties van het centrale niveau. De meeste landen vertonen een grote kloof, waarbij uitgaven meer gedecentraliseerd zijn dan inkomsten. Canada en Duitsland komen hier relatief dichter bij een balans. #### 1.4.2 Beperkingen van klassieke indicatoren De klassieke indicatoren bieden geen volledig beeld. De OESO erkent dat deze "highly imperfect measures" zijn. Statistieken tonen wie inkomsten ontvangt, maar niet wie de macht heeft om deze inkomsten vorm te geven. Dit kan misleidend zijn bij de vergelijking tussen landen. ### 1.5 Verdere verfijning van het begrip fiscaal federalisme Om fiscaal federalisme echt te begrijpen, zijn aanvullende aspecten noodzakelijk: * **Echte fiscale autonomie (taxing powers):** Dit omvat de vrijheid van lagere overheden om te beslissen over de grondslag, tarieven, en fiscale uitgaven (aftrekken, vrijstellingen, verminderingen, kredieten) van belastingen. Dit is de hoogste graad van fiscale autonomie. De OESO classificeert landen op basis van deze 'taxing powers' (categorieën A-F), waarbij categorie A (maximale autonomie) de hoogste graad vertegenwoordigt. Federale staten vertonen significant meer categorie A en B (enkel tariefautonomie) dan unitaire staten. * **Vrije bestedingsmarge bij dotaties:** Hoeveel vrijheid heeft de ontvangende overheid om dotaties te besteden? * **Andere beperkingen op fiscale autonomie:** Dit omvat Tax and Expenditure Limits (TELs) die bepalen hoeveel belasting geheven of uitgegeven mag worden. #### 1.5.1 Taxing powers: grondslag, tarieven en fiscale uitgaven 'Taxing powers' verwijzen naar de mate waarin een deelstaat, regio of gemeente zelf mag beslissen over: * **Grondslag (wat belasten we wel of niet?):** De definitie van wat belastbaar is. * **Tarieven (hoe hoog belasten we?):** De hoogte van de belasting. * **Fiscale uitgaven:** Beslissingen over belastingaftrekken, vrijstellingen, verminderingen en kredieten. Deze pijlers bepalen de werkelijke autonomie van lagere overheden. #### 1.5.2 Tax-sharing arrangements (gedeelde belastingen) Vanwege de beperkingen in het vinden van perfect geschikte belastingen voor volledige decentralisatie, kiezen veel landen voor tax-sharing arrangements. Hierbij delen meerdere overheidsniveaus dezelfde belasting, zowel qua beslissingsbevoegdheid als qua inkomsten. Dit biedt schaalvoordelen en een stabielere grondslag, terwijl lagere besturen toch autonomie krijgen. * **Verticaal tax sharing:** Een belasting heeft componenten voor verschillende niveaus (federaal, regionaal, lokaal), vaak via opcentiemen (een opslag op een hogere overheid belasting). Dit is het meest gebruikte model. * **Horizontaal tax sharing:** De opbrengst van een belasting wordt verdeeld tussen gelijkwaardige regio's. #### 1.5.3 Dotaties (grants) Dotaties zijn financiële stromen van een hoger naar een lager overheidsniveau en zijn essentieel in fiscaal federale systemen. Ze compenseren financiële verschillen en onvoldoende belastingbevoegdheden van lagere overheden. * **Typologie van dotaties:** * **Earmarked vs. Non-earmarked:** Specifiek bestemd versus vrij te besteden. * **Mandatory vs. Discretionary:** Wettelijk vastgelegd versus tijdelijk gecreëerd. * **Matching vs. Non-matching:** Vereist eigen bijdrage van ontvangende overheid of niet. * **Capital vs. Current:** Voor investeringen of lopende uitgaven. * **Vereveningsdotaties (Equalisation grants):** Deze dotaties zijn cruciaal om horizontale onevenwichten in fiscale capaciteit tussen besturen te verminderen. Ze zijn essentieel voor solidariteit en zorgen ervoor dat alle besturen een vergelijkbaar niveau van dienstverlening kunnen bieden. #### 1.5.4 Beperkingen op fiscale decentralisatie (Tax and Expenditure Limits - TELs) Hogere overheden leggen vaak TELs op om te voorkomen dat lagere besturen hun tekorten of schulden laten ontsporen, of om overmatige lokale fiscale druk te beperken. Deze beperkingen zijn cruciaal voor de begrotingsdiscipline, met name binnen de eurozone waar lidstaten verantwoordelijk worden gehouden voor de totale overheidsschuld. ### 1.6 Voor- en nadelen van fiscaal federalisme **Voordelen:** * **Lagere informatiekosten en minder fiscale illusie:** Duidelijkere link tussen belasting en dienstverlening, wat rationeler beoordelen mogelijk maakt. * **Peer pressure en yardstick competition:** Vergelijking tussen besturen stimuleert efficiëntie en beleidsverbetering. * **Meer checks & balances:** Meerdere controlelagen voorkomen misbruik. * **Meer legitimiteit:** Lagere overheden verantwoorden zich directer aan burgers. * **Beleid op maat van regionale noden:** Mogelijkheid om fiscale instrumenten aan te passen aan lokale context. * **Eigen fiscaal instrumentarium:** Lagere overheden kunnen fiscale maatregelen nemen die aansluiten bij hun beleidsdomeinen. **Nadelen:** * **Verlies van schaalvoordelen bij belastinginning:** Hogere administratieve kosten door duplicatie. * **Risico op afbrokkelende interregionale solidariteit:** Rijkere regio's worden minder geneigd om bij te dragen aan armere regio's. * **Beperkte herverdeling binnen gewesten:** Te kleine 'verzekeringsbasissen' voor herverdelende belastingen. * **Verticale en horizontale externaliteiten:** Beslissingen op het ene niveau beïnvloeden de inkomsten van het andere niveau, wat kan leiden tot belastingconcurrentie ("race to the bottom") en belastingexport. * **Inefficiëntie bij homogene preferenties:** Decentralisatie voegt complexiteit toe zonder winst als regionale voorkeuren sterk verschillen. Fiscaal federalisme is een complexe materie waarbij de effectieve bevoegdheden en de fiscale verhoudingen tussen overheidsniveaus cruciaal zijn voor een efficiënt, stabiel en rechtvaardig functioneren van de staat. --- # Kenmerken en typologieën van federalisme Federalisme is een staatsvorm waarbij de beslissingsmacht gedeeld wordt tussen een centraal overheidsniveau en lagere, constitutioneel vastgelegde deelstaatregeringen met eigen bevoegdheden en fiscale autonomie. ## 2. Kernkenmerken van federalisme Federale staten onderscheiden zich van unitaire staten door een constitutioneel vastgelegde bevoegdheidsverdeling waarbij lagere overheden, zoals regio's (België), kantons (Zwitserland), provincies (Canada) of Länder (Duitsland), eigen bevoegdheden en een zekere mate van autonomie hebben die niet zomaar door het centrale niveau kunnen worden ingeperkt. Deze deelstaten beschikken over eigen wetgevende structuren, kunnen een eigen grondwet hebben (hoewel niet altijd het geval, zoals in België) en worden gecontroleerd door een constitutioneel hof dat de bevoegdheidsverdeling bewaakt. Een cruciaal aspect is de aanwezigheid van eigen fiscale inkomsten, vaak aangevuld met 'tax sharing arrangements'. > **Tip:** Het loutere bestaan van meerdere overheidslagen (zoals departementen of regio's in Frankrijk) garandeert nog geen federalisme. De kern ligt bij de constitutioneel verankerde bevoegdheidsverdeling en de fiscale autonomie van deze lagere niveaus. ## 3. Typologieën van federalisme Er bestaan verschillende typologieën om federalisme te categoriseren, gebaseerd op historische totstandkoming, de aard van bevoegdheidsverdeling, de gelijkheid van deelstaten of de mate van samenwerking: ### 3.1 Centripetaal vs. Centrifugaal federalisme Dit onderscheid heeft betrekking op de historische evolutie van het federaal karakter: * **Centripetaal federalisme:** Ontstaat door een versterking van het federale karakter, waarbij macht en bevoegdheden zich meer naar het centrum verplaatsen binnen een federaal systeem. * **Centrifugaal federalisme:** Ontstaat door een versterking van de autonomie van de deelstaten, waarbij macht en bevoegdheden zich meer naar de periferie verplaatsen vanuit een reeds bestaand federaal systeem. ### 3.2 Duaal federalisme vs. Coöperatief federalisme Dit onderscheid focust op de aard van de bevoegdheidsverdeling: * **Duaal federalisme:** Gekenmerkt door een strikte scheiding van bevoegdheden tussen het federale niveau en de deelstaten. Elk niveau opereert grotendeels autonoom binnen zijn eigen domein. Klassiek voorbeeld is de Verenigde Staten, hoewel de praktijk hierin nuance kent. * **Coöperatief federalisme:** Bevoegdheden zijn meer overlappend en worden gedeeld tussen de verschillende overheidsniveaus. Dit vereist meer samenwerking en coördinatie. België vertoont in veel domeinen kenmerken van coöperatief federalisme, zoals geïllustreerd door de evolutie van Justitie, waar oorspronkelijk exclusief federale bevoegdheid (duaal) gaandeweg werd uitgebreid met deelstaatsbevoegdheden (zoals de enkelbanden), wat wijst op een verschuiving naar coöperatie. ### 3.3 Symmetrisch federalisme vs. Asymmetrisch federalisme Dit onderscheid kijkt naar de gelijkheid van de deelstaten: * **Symmetrisch federalisme:** Alle deelstaten hebben hetzelfde statuut en dezelfde bevoegdheden. België, Zwitserland en Duitsland worden als voorbeelden van symmetrisch federalisme beschouwd, waar alle deelstaten in principe gelijk worden behandeld. * **Asymmetrisch federalisme:** Sommige deelstaten genieten meer bevoegdheden of een ander statuut dan andere binnen dezelfde federale structuur. Spanje (met regio's zoals Catalonië en Baskenland die meer autonomie hebben) en Rusland zijn voorbeelden van asymmetrisch federalisme. ### 3.4 Confederalisme Confederalisme verwijst naar meer lossere samenwerkingsvormen tussen deelstaten, waarbij het zwaartepunt van de macht bij de deelstaten ligt en er minder centrale sturing is. ## 4. Indicatoren voor fiscaal federalisme Het identificeren van fiscaal federale staten is complex en vereist meer dan enkel het kijken naar de formele staatsstructuur. Klassieke indicatoren, die door instanties als de OESO worden gebruikt, omvatten: ### 4.1 Aandeel van subcentrale overheden (SCG) in belastingontvangsten en uitgaven Dit meet in hoeverre lagere overheden zelf belastingen innen en uitgaven plegen. * **Aandeel van belastingontvangsten van SCG in totale belastingontvangsten:** Een hoger percentage wijst op meer fiscale decentralisatie. Canada scoort hier traditioneel hoog, hoewel zelfs daar een aanzienlijk deel van de ontvangsten centraal blijft. * **Aandeel van uitgaven door SCG in totale overheidsuitgaven:** Dit is een belangrijke indicator van bestuurlijke decentralisatie, aangezien uitgaven direct gekoppeld zijn aan beleidsbevoegdheden. > **Tip:** Deze kwantitatieve indicatoren meten de mate van decentralisatie, maar niet noodzakelijk de werkelijke fiscale autonomie. Unitaire staten met sterke lokale besturen kunnen soms meer gedecentraliseerde uitgaven of inkomsten hebben dan formele federale staten. ### 4.2 Verticale fiscale kloof (Vertical Fiscal Imbalance) Dit is het verschil tussen het aandeel van SCG in belastingontvangsten en hun aandeel in de uitgaven. * **Grote kloof:** WIst op een significante afhankelijkheid van lagere overheden van dotaties van het centrale niveau, omdat hun uitgaven hun eigen belastinginkomsten overschrijden. * **Kleine kloof (fiscale balans):** WIst op een grotere mate van fiscale autonomie, waarbij lagere overheden hun uitgaven grotendeels met eigen middelen kunnen financieren, wat leidt tot meer politieke verantwoordelijkheid en legitimiteit. > **Voorbeeld:** In België is er een aanzienlijke verticale fiscale kloof, waarbij de gewesten en gemeenten veel uitgeven maar relatief weinig eigen belastinginkomsten genereren, wat hen afhankelijk maakt van federale dotaties. Duitsland en Canada daarentegen tonen een hogere mate van fiscale balans op het niveau van de deelstaten. ### 4.3 Taxing Powers Dit is de meest gedetailleerde maatstaf voor echte fiscale autonomie en kijkt naar de beslissingsmacht van lagere overheden over de **grondslag**, de **tarieven** en de **fiscale uitgaven** (aftrekposten, vrijstellingen, verminderingen, kredieten) van belastingen. * **Categorie A (maximale autonomie):** Lagere overheid bepaalt zowel grondslag als tarieven. Dit is de hoogste vorm van fiscale autonomie. Vlaamse erfbelasting en verkeersbelasting zijn voorbeelden. * **Categorie B (enkel tariefautonomie):** Lagere overheid mag enkel tarieven aanpassen, de grondslag blijft federaal bepaald. De personenbelasting in België valt hier gedeeltelijk onder voor de gewesten. * **Categorie C (autonomie over fiscale uitgaven):** Lagere overheid kan enkel vrijstellingen, verminderingen of aftrekposten toepassen. * **Categorie D (tax-sharing):** Lagere overheid deelt mee in de opbrengsten van een belasting, maar heeft geen enkele invloed op grondslag, tarieven of uitgaven. * **Categorie E (inning zonder zeggenschap):** Lagere overheid int belastingen, maar mag er niet over beslissen en de opbrengst niet behouden. * **Categorie F (geen fiscale autonomie):** Lagere overheid is volledig afhankelijk van dotaties. > **Kerninzicht:** Federale staten kennen over het algemeen meer 'taxing powers' in de hogere categorieën (A en B) dan unitaire staten, wat een sterker onderscheidend vermogen biedt tussen beide. > **Tip:** De mobiliteit van de belastinggrondslag is cruciaal voor de geschiktheid van een belasting om te decentraliseren. Mobiele grondslagen (zoals vennootschapsbelasting of btw) worden best centraal gehouden om belastingconcurrentie en een 'race to the bottom' te vermijden, terwijl onroerende goederen (die niet mobiel zijn) zich beter lenen voor decentralisatie. ## 5. Tax Sharing Arrangements en Dotaties ### 5.1 Tax Sharing Arrangements Dit zijn regelingen waarbij meerdere overheidsniveaus een belasting delen, zowel qua beslissingsbevoegdheid als qua inkomsten. Dit is een veelgebruikte methode in multilevel governance-landen om de voordelen van decentralisatie (autonomie) te combineren met de efficiëntie en stabiliteit van centrale inning en een brede belastingbasis. * **Verticale tax sharing:** Meest voorkomend, waarbij verschillende overheidsniveaus (federaal, regionaal, lokaal) delen in dezelfde belastinggrondslag, vaak via opcentiemen (een opslag op de belasting van een hoger niveau). De onroerende voorheffing in België is een klassiek voorbeeld. * **Horizontale tax sharing:** De opbrengst van één belasting wordt verdeeld over gelijkwaardige regio's. ### 5.2 Dotaties (Grants) Dotaties, ofwel subsidies, zijn financiële transfers van hogere naar lagere overheden en zijn onvermijdelijk in elk fiscaal federaal systeem. Ze compenseren verschillen in fiscale capaciteit en financieren beleidsopdrachten waarvoor lagere overheden onvoldoende eigen inkomsten hebben. * **Earmarked vs. Non-earmarked:** Al dan niet bestemd voor specifieke uitgaven. * **Mandatory vs. Discretionary:** Vastgelegd in de wet of tijdelijk toegekend. * **Matching vs. Non-matching:** Vereisen wel of geen eigen bijdrage van de ontvangende overheid. * **Capital vs. Current:** Voor investerings- of lopende uitgaven. **Vereveningsdotaties (Equalisation Grants):** Deze zijn cruciaal voor het verminderen van horizontale onevenwichten tussen besturen van hetzelfde niveau. Ze corrigeren verschillen in fiscale draagkracht en zorgen ervoor dat alle besturen een vergelijkbare beleidskwaliteit kunnen aanbieden. Ze vormen een significant deel van alle dotaties en werken effectief om ongelijkheid in belastingcapaciteit te verminderen. > **Kernboodschap:** Dotaties zijn essentieel voor fiscaal federalisme, maar hun omvang, aard en bestedingsvrijheid beïnvloeden sterk de mate van autonomie en efficiëntie. Hoge afhankelijkheid van dotaties kan leiden tot dereponsabilisering, inefficiëntie en een 'flypaper effect' (hogere uitgaven per inwoner). ## 6. Beperkingen op Fiscale Autonomie: Tax and Expenditure Limits (TEL) Hogere overheden kunnen lagere overheden beperken in hun fiscale autonomie en bestedingsruimte via Tax and Expenditure Limits (TEL). Dit wordt gedaan om ontsporende tekorten, schulden of te hoge lokale belastingdruk te voorkomen, vooral in de eurozone waar lidstaten verantwoordelijk worden gehouden voor de totale overheidsschuld. > **Belangrijk:** Zelfs met constitutionele bevoegdheden is fiscale autonomie zelden onbeperkt. Hogere overheden kunnen ingrijpen om de begrotingsdiscipline te handhaven. ## 7. Voordelen en Nadelen van Fiscaal Federalisme ### 7.1 Voordelen * **Lagere informatiekosten en minder fiscale illusie:** Burgers zien duidelijker de link tussen betaalde belastingen en geleverde diensten. * **Peer pressure & yardstick competition:** Concurrentie tussen besturen stimuleert efficiëntie en beleidsverbetering. * **Meer checks & balances:** Meerdere controlelagen binnen een federaal systeem. * **Meer legitimiteit:** Lagere overheden verantwoorden zich directer aan de burger. * **Beleid op maat:** Mogelijkheid om fiscaal beleid aan te passen aan regionale noden. * **Eigen fiscaal instrumentarium:** Lagere overheden kunnen beleidsinstrumenten inzetten binnen hun bevoegdheden. ### 7.2 Nadelen * **Verlies van schaalvoordelen:** Gedecentraliseerde inning kan leiden tot hogere administratieve kosten. * **Afbrokkelende interregionale solidariteit:** Rijkere regio's kunnen minder geneigd zijn bij te dragen aan armere regio's. * **Beperkte herverdeling:** Het risico dat vermogende belastingbetalers verhuizen, ondermijnt de herverdelende functie van belastingen. * **Verticale externaliteiten:** Federale belastingbeslissingen kunnen onbedoeld de inkomsten van lagere overheden aantasten. * **Horizontale externaliteiten:** Belastingconcurrentie, 'race to the bottom' en belastingexport kunnen leiden tot inefficiëntie en oneerlijke lastenverdeling. * **Niet zinvol bij homogene preferenties:** Verdere decentralisatie voegt complexiteit toe zonder veel winst als regio's vergelijkbare beleidsvoorkeuren hebben. ## 8. Conclusie Effectief fiscaal federalisme vereist een delicate balans: fiscale bevoegdheden moeten worden doorgeschoven naar lagere overheden, maar dit moet gebeuren op een manier die efficiënt, schaalbaar, financieel verantwoord en economisch stabiel blijft. Essentiële elementen zijn de aanwezigheid van 'taxing powers', de vormgeving van dotaties, de correctie van externe effecten en de beheersing van de fiscale kloof. De complexiteit van fiscale verhoudingen maakt het vergelijken van landen moeilijk, waarbij de werkelijke mate van fiscale decentralisatie niet altijd overeenkomt met het formele 'federalisme'-label. --- # Meten van fiscaal federalisme: klassieke indicatoren Dit deel van de studiehandleiding focust op de klassieke indicatoren die gebruikt worden om fiscaal federalisme te meten, en de beperkingen daarvan. ## 3 Meten van fiscaal federalisme: klassieke indicatoren Fiscaal federalisme verwijst naar de mate waarin subcentrale overheden (SCG), zoals regio's, provincies en gemeenten, beschikken over eigen fiscale autonomie, zowel aan de inkomsten- als aan de uitgavenzijde. De klassieke indicatoren die gebruikt worden om dit te meten, geven echter een onvolledig beeld en zijn ontoereikend om fiscaal federale staten eenduidig te onderscheiden van unitaire staten. ### 3.1 De klassieke indicatoren De Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) maakt gebruik van de OECD Revenue Statistics databank om de mate van fiscaal federalisme te analyseren. Hierbij wordt gekeken naar het aandeel van subcentrale overheden in de totale overheidsinkomsten en -uitgaven. De kern van fiscaal federalisme ligt in de autonomie van lagere overheden om zelf te beslissen hoe ze geld innen en besteden. #### 3.1.1 Aandeel van subcentrale overheden in belastinginkomsten Deze indicator, uitgedrukt als het percentage van de belastingontvangsten dat door SCG wordt geïnd ten opzichte van de totale belastinginkomsten van een land, geeft een indicatie van de fiscale decentralisatie. * **Wat het meet:** Hoeveel belastingen door lagere overheden worden geïnd. * **Interpretatie:** Een hoger percentage duidt op meer fiscale decentralisatie. * **Belangrijke conclusie:** Landen met een hoge score op deze indicator, zoals Canada, Zwitserland, de Verenigde Staten en Duitsland, laten meer fiscale autonomie aan hun deelstaten en lokale besturen. België scoort hier relatief laag, met een dominant federaal niveau. * **Waarschuwing:** Deze indicator alleen is onvoldoende om federale en unitaire staten te onderscheiden. Unitaire staten zoals Zweden en Denemarken kunnen een hogere mate van lokale fiscale autonomie vertonen dan sommige federale landen. Het meet eerder de mate van decentralisatie dan de formele staatsstructuur. Wanneer belastingontvangsten als percentage van het Bruto Binnenlands Product (BBP) worden uitgedrukt, wordt de vergelijking tussen landen met verschillende economische groottes beter mogelijk. Zowel in federale als in unitaire staten hebben SCG een significant aandeel in de belastinginkomsten. De verdeling van deze bevoegdheden is in federale landen doorgaans stabiel door de grondwettelijke verankering. #### 3.1.2 Aandeel van subcentrale overheden in overheidsuitgaven Deze indicator meet het percentage van de totale overheidsuitgaven dat door SCG wordt gerealiseerd. Aangezien uitgaven direct gekoppeld zijn aan beleidsbevoegdheden, is dit een belangrijke maatstaf voor bestuurlijke decentralisatie. * **Wat het meet:** Hoeveel van alle overheidsuitgaven door lagere overheden worden gedaan. * **Interpretatie:** Een hoger percentage suggereert meer bestuurlijke decentralisatie. * **Belangrijke observaties:** * De rangschikking kan verschillen van die bij belastinginkomsten, omdat inkomsten en uitgaven niet altijd gelijk verdeeld zijn. * Mexico en Oostenrijk scoren hier laag, wat duidt op centrale uitgaven. * De Verenigde Staten scoren minder goed dan verwacht, met een aanzienlijk deel van de uitgaven nog centraal. * België stijgt in de rangschikking vergeleken met de inkomstenindicator, wat aangeeft dat de gewesten een essentieel beleidsniveau vormen, ondanks hun lager aandeel in belastingontvangsten. * **Waarschuwing:** Ook deze indicator alleen kan federale en unitaire landen niet onderscheiden. Unitaire landen kunnen meer lokale uitgavenautonomie hebben dan federale landen. #### 3.1.3 Verticale fiscale kloof (vertical fiscal imbalance) De verticale fiscale kloof is het verschil tussen het aandeel van SCG in de overheidsuitgaven en hun aandeel in de belastingontvangsten. $$ \text{Verticale kloof} = \text{% uitgaven SCG} - \text{% inkomsten SCG} $$ * **Kleine kloof (fiscale balans):** SCG kunnen hun uitgaven grotendeels financieren met eigen belastingen. Dit bevordert politieke verantwoordelijkheid en legitimiteit. * **Grote kloof (fiscale disbalans):** SCG hebben relatief meer uitgavenbevoegdheden dan inkomstenbevoegdheden, waardoor ze sterk afhankelijk zijn van dotaties van het centrale niveau. Dit kan leiden tot minder verantwoordelijkheid en politieke controle. * **Algemene tendens:** In de meeste landen is er een grote kloof, waarbij uitgaven meer gedecentraliseerd zijn dan inkomsten. * **Uitzonderingen (fiscale balans):** Landen zoals Canada en Duitsland vertonen een relatief evenwicht tussen inkomsten en uitgaven op deelstaatniveau. * **België:** Kent een aanzienlijke verticale fiscale kloof, wat wijst op de afhankelijkheid van gewesten en gemeenten van federale dotaties. **Tip:** De grafiek met de verhouding tussen uitgaven- en inkomstendecentralisatie laat visueel zien dat de meeste landen onder de diagonale lijn liggen, wat duidt op een verticale fiscale kloof. Dit betekent dat gedecentraliseerde uitgaven groter zijn dan gedecentraliseerde ontvangsten in vrijwel alle landen. ### 3.2 Beperkingen van klassieke indicatoren en aanvullende aspecten De klassieke indicatoren (aandeel in inkomsten, uitgaven en de verticale kloof) zijn waardevol maar onvolledig. De OESO zelf beschouwt ze als "highly imperfect measures". Om een dieper inzicht te krijgen in fiscaal federalisme, zijn aanvullende aspecten cruciaal: #### 3.2.1 Echte fiscale autonomie (taxing powers) Dit gaat niet alleen over *hoeveel* inkomsten een lager niveau ontvangt, maar vooral over de *vrijheid* om die inkomsten zelf vorm te geven. Dit omvat: * **Beslissingsmacht over de grondslag:** Welke elementen belastbaar zijn en hoe de belastbare basis wordt gedefinieerd. * **Beslissingsmacht over de tarieven:** Hoe hoog de belasting is (vlaktarief, progressieve schijven, etc.). * **Beslissingsmacht over fiscale uitgaven:** Mogelijkheden voor aftrekken, vrijstellingen, verminderingen en kredieten. **OESO-classificatie van taxing powers (codes A-F):** * **Categorie A (maximale fiscale autonomie):** Bepaling van zowel grondslag als tarief. Dit is de hoogste vorm van autonomie. * **Categorie B (enkel tariefautonomie):** Enkel de tarieven mogen gewijzigd worden; de grondslag blijft federaal bepaald. * **Categorie C (enkel autonomie over fiscale uitgaven):** Enkel vrijstellingen, verminderingen of aftrekken mogen toegepast worden. * **Categorie D (tax-sharing):** Lagere overheden delen mee in de opbrengsten, maar hebben geen invloed op grondslag, tarief of vrijstellingen. * **Categorie E (inning zonder zeggenschap):** Belastingen moeten geïnd worden, maar de opbrengst hoeft niet behouden te blijven. * **Categorie F (volledig geen fiscale autonomie):** Geen enkele belastinginstrumentarium, volledige afhankelijkheid van dotaties. **Vergelijking federale vs. unitaire staten (OESO-grafiek):** Federale staten kennen significant meer categorie A en B taxing powers dan unitaire staten, waar categorie B domineert en A schaars is. Dit onderscheid is zeer discriminerend en toont de grotere fiscale autonomie in federale systemen. **België en taxing powers:** * **Gewesten:** Meer dan de helft van hun belastinginkomsten valt onder categorie A (volledige discretie, bv. erfbelasting, verkeersbelasting). Een aanzienlijk deel valt onder categorie B (enkel tariefautonomie, bv. personenbelasting). * **Lokale besturen:** Vallen grotendeels in categorie B (enkel tariefautonomie voor aanvullende personenbelasting en opcentiemen). Een klein deel valt onder categorie A (eigen lokale belastingen). **Beperkingen op taxing powers door mobiliteit van de grondslag:** Niet alle belastingen zijn geschikt voor decentralisatie. Mobiele belastingen (zoals vennootschapsbelasting, BTW, accijnzen, financiële activa, deels arbeid) leiden tot belastingconcurrentie en een "race to the bottom". Minder mobiele belastingen (zoals onroerende voorheffing) zijn geschikter voor decentralisatie. De regel is: hoe mobieler de grondslag, hoe centraler de belasting moet blijven. Technologische vooruitgang en internationale afspraken verminderen de mobiliteit echter. #### 3.2.2 Vrije bestedingsmarge bij dotaties Dotaties (grants) zijn financiële stromen van een hoger naar een lager overheidsniveau. Cruciaal is de mate van bestedingsvrijheid die deze dotaties bieden. Als dotaties gebonden zijn aan specifieke bestedingen (earmarked), beperkt dit de autonomie van de lagere overheden. #### 3.2.3 Tax and Expenditure Limits (TEL) Hogere overheden kunnen beperkingen opleggen aan de fiscale autonomie (belastingen) en bestedingsautonomie (uitgaven) van lagere overheden. Dit gebeurt vaak om ontsporende tekorten en schulden te voorkomen, zeker in de eurozone waar lidstaten verantwoordelijk gehouden worden voor de totale overheidsschuld. ### 3.3 Tax Sharing Arrangements Gezien de theoretische beperkingen van belastingen voor volledige decentralisatie, kiezen veel landen voor tax sharing arrangements, waarbij meerdere overheidsniveaus dezelfde belasting delen qua beslissingsbevoegdheid en inkomsten. * **Verticaal tax sharing:** Verschillende niveaus delen een belasting, vaak via opcentiemen (een opslag op de belasting van een hoger niveau). Dit is dominant in België. * **Horizontaal tax sharing:** De opbrengst van een belasting wordt verdeeld over gelijkwaardige regio's (bv. in Oostenrijk, Zwitserland). **Onroerende voorheffing (OV) als voorbeeld van tax sharing:** De OV is een gewestelijke belasting op basis van het kadastraal inkomen. Gemeenten en provincies heffen echter opcentiemen op deze gewestelijke belasting, wat het een typisch surcharge tax of tax sharing arrangement maakt. Dit toont hoe lagere overheden, ondanks de formele gewestelijke bevoegdheid, aanzienlijke inkomsten uit deze belasting genereren. ### 3.4 Dotaties (Grants) Dotaties spelen een cruciale rol in fiscaal federalisme, zowel om financiële verschillen te compenseren als om beleidsdoelen te stimuleren. * **Horizontale verevening (equalisation grants):** Corrigeren verschillen in fiscale capaciteit tussen overheden van hetzelfde niveau (bv. Gemeentefonds in Vlaanderen). Deze dotaties zijn essentieel voor solidariteit en het waarborgen van een vergelijkbaar beleidsniveau. Ze vormen een aanzienlijk deel van alle dotaties en zijn effectief in het verminderen van fiscale ongelijkheid. * **Verticale verevening:** Ondersteunen lagere niveaus voor beleidsopdrachten waarvoor ze onvoldoende eigen belastingbevoegdheden hebben. * **Stimuleren van 'merit goods':** Hogere overheden gebruiken dotaties om lokale besturen te stimuleren in maatschappelijk wenselijke diensten (onderwijs, cultuur, etc.). * **Corrigeren van spill-over effecten:** Compenseren voor uitgavenbeleid dat ook ten goede komt aan andere gemeenten, of belastingen die niet-ingezetenen treffen. **Typologieën van dotaties (OESO-classificatie):** * **Earmarked vs. Non-earmarked:** Gebonden aan specifieke bestedingen of vrij te besteden. * **Mandatory vs. Discretionary:** Wettelijk verankerd of tijdelijk, beleidsgestuurd. * **Matching vs. Non-matching:** Vereisen eigen bijdrage van lagere overheid of niet. * **Capital vs. Current:** Voor investeringen of lopende uitgaven. **Gevaren van dotaties:** * **Deresponsabilisering:** Lagere overheden doen minder eigen inspanningen om inkomsten te genereren. * **Inefficiëntie:** Aanzetten tot het volledig besteden van earmarked grants, zelfs als dit niet strikt nodig is. * **Hogere schuldgraad en tekorten:** Verlagen van budgettaire discipline. * **Flypaper effect:** Dotaties leiden vaak tot hogere uitgaven per inwoner dan eigen belastingen. * **Destabiliserend effect:** Dotaties werken niet als automatische stabilisatoren en kunnen schokken versterken. ### 3.5 Conclusie: De complexiteit van fiscaal federalisme Het meten van fiscaal federalisme is complex en vereist een analyse van meer dan enkel de klassieke indicatoren. Effectief fiscaal federalisme houdt in dat fiscale bevoegdheden worden overgedragen naar lagere overheden, maar wel op een manier die: * **Schaalbaar is:** Lagere overheden moeten groot genoeg zijn voor efficiënte administratie en risicospreiding. * **Een beheersbare fiscale kloof heeft:** Om afhankelijkheid van dotaties te beperken. * **Negatieve externe effecten minimaliseert:** Zoals belastingconcurrentie, belastingexport en verticale externaliteiten. Uiteindelijk is een systeem fiscaal federaal wanneer lagere overheden aanzienlijke fiscale autonomie hebben én het systeem efficiënt, stabiel en financieel verantwoord blijft, met oog voor solidariteit en rechtvaardigheid tussen de verschillende overheidsniveaus. --- # Verfijning van de analyse: taxing powers en dotaties Hieronder volgt een gedetailleerde studiehandleiding over de verfijning van de analyse in fiscaal federalisme, met focus op taxing powers en dotaties. ## 4. Verfijning van de analyse: taxing powers en dotaties Dit onderdeel duikt dieper in de nuance van fiscale autonomie en de rol van dotaties in fiscaal federalisme, inclusief hun typologieën en de impact ervan op de overheidsfinanciën. ### 4.1 De essentie van fiscaal federalisme: meer dan louter staatsstructuur Traditioneel wordt fiscaal federalisme gedefinieerd als de mate waarin lagere overheden (deelstaten, regio's, gemeenten) zelf beslissingen kunnen nemen over de inning en besteding van hun inkomsten. De OESO definieert fiscaal federale staten als landen waar subcentrale overheden (SCG) eigen fiscale autonomie hebben, bestaande uit: * **Inkomstenautonomie:** Lagere overheden mogen zelf beslissen over de belastinggrondslag, tarieven en eventuele vrijstellingen of verminderingen. * **Uitgavenautonomie:** Lagere overheden mogen zelf bepalen hoe hun geld wordt besteed. De klassieke indicatoren die de OESO hiervoor hanteert, zijn onder meer het percentage belastingontvangsten en uitgaven van SCG ten opzichte van het totaal, de werkgelegenheid bij SCG, en de verticale fiscale kloof. #### 4.1.1 Indicatoren voor fiscaal federalisme: een kritische blik De klassieke indicatoren, hoewel nuttig, bieden geen volledig beeld van fiscaal federalisme: * **Aandeel belastingontvangsten van SCG:** Deze indicator meet hoeveel belastingen door lagere overheden worden geïnd. Canada scoort hier hoog, terwijl België relatief laag scoort. Het is echter cruciaal te beseffen dat een hoge score van SCG-belastinginkomsten niet per se wijst op een federaal land; unitaire landen zoals Zweden kunnen ook een hoge mate van lokale fiscale decentralisatie vertonen. * **Aandeel uitgaven van SCG:** Dit meet hoeveel van de totale overheidsuitgaven door lagere overheden worden gedaan. België scoort hier verrassend hoog, wat aangeeft dat de gewesten wel degelijk een essentieel beleidsniveau zijn, ondanks hun lagere aandeel in de belastingontvangsten. Ook hier geldt dat unitaire landen een hoge lokale uitgavendecentralisatie kunnen hebben. * **Verticale fiscale kloof:** Dit is het verschil tussen het aandeel van SCG in de uitgaven en hun aandeel in de inkomsten. Een grote kloof duidt op afhankelijkheid van dotaties van het centrale niveau. België vertoont een aanzienlijke verticale kloof. > **Tip:** De klassieke indicatoren meten voornamelijk de *mate van decentralisatie*, niet noodzakelijk of een land formeel een federale staat is. Unitaire landen kunnen soms meer fiscale autonomie aan lagere niveaus toekennen dan formele federale staten. #### 4.1.2 De beperkingen van statistieken en de noodzaak van verdere verfijning Statistieken geven vaak niet de volledige macht weer. Het *aandeel* van lokale inkomsten zegt bijvoorbeeld niets over de *mate van autonomie* in het bepalen van die inkomsten. Echte fiscale autonomie omvat meer dan enkel cijfers. ### 4.2 Verdieping van de analyse: taxing powers Taxing powers verwijzen naar de werkelijke beslissingsmacht van lagere overheden over de vormgeving van belastingen, inclusief grondslag, tarieven en fiscale uitgaven. Dit is de hoogste graad van fiscale autonomie. #### 4.2.1 De drie pijlers van taxing powers 1. **Beslissingsmacht over de grondslag:** Hierbij gaat het om de keuze van wat belast wordt en hoe de belastbare basis wordt gedefinieerd. Voorbeelden zijn de vrijstelling van elektrische wagens voor de verkeersbelasting (Vlaams Gewest) of de eigen definitie van belastbare elementen in de erfbelasting. 2. **Beslissingsmacht over de tarieven:** Dit omvat de vrijheid om de hoogte van de belasting te bepalen. Hoewel de federale overheid de BTW-tarieven bepaalt, hebben gewesten en gemeenten wel degelijk autonomie over tarieven (opcentiemen) op gedeelde belastingen zoals de personenbelasting. 3. **Beslissingsmacht over fiscale uitgaven:** Dit betreft aftrekposten, vrijstellingen, verminderingen en belastingkredieten. De woonbonus (historisch) is een voorbeeld van een fiscaal instrument dat evolueerde van federale aftrek naar gewestelijke vermindering. #### 4.2.2 De verdeling van taxing powers in gefederaliseerde landen In fiscaal federalistische systemen bestaan diverse mengvormen: * **Volledig federale belastingen:** Deze blijven uitsluitend federaal bepaald (bv. BTW, accijnzen, vennootschapsbelasting). * **Gedeelde belastingen:** Hierbij bepaalt de federale overheid de grondslag, terwijl lagere overheden invloed hebben op de tarieven (bv. personenbelasting, onroerende voorheffing). * **Volledig lokale belastingen:** Sommige heffingen zijn volledig de beslissingsbevoegdheid van lokale besturen (bv. belasting op tweede verblijven). De OESO gebruikt een classificatiesysteem (codes A-F) om de mate van fiscale autonomie te beoordelen, waarbij categorie A (volledige autonomie over grondslag én tarief) de hoogste mate van autonomie vertegenwoordigt. Federale staten scoren hierdoor significant hoger dan unitaire staten. > **Tip:** Maximaal fiscaal federalisme wordt bereikt wanneer lagere overheden zowel de grondslag als de tarieven van belastingen zelf kunnen bepalen (Categorie A). De verdeling tussen Categorie A en B (enkel tariefautonomie) is cruciaal om het niveau van fiscaal federalisme te beoordelen. #### 4.2.3 Beperkingen op fiscale decentralisatie: mobiliteit van de grondslag Niet alle belastingen zijn geschikt voor decentralisatie. Belastingen met een mobiele grondslag (bv. vennootschapsbelasting, BTW, financiële activa) lopen risico op belastingconcurrentie en een "race to the bottom", waarbij lagere overheden tarieven verlagen om grondslagen aan te trekken. * **Economische regel:** Hoe mobieler de belastinggrondslag, hoe centraler de belasting moet blijven. Immobiele grondslagen (bv. onroerend goed) zijn geschikter voor decentralisatie. * **Beperkingsmechanismen:** Internationale afspraken, regulering en technologie kunnen mobiliteit beperken. #### 4.2.4 Belastingconcurrentie tussen subcentrale besturen (SCG) * **Gemeenten:** Vertonen duidelijke belastingconcurrentie, met een "race to the bottom" die kan leiden tot dalende tarieven en onderfinanciering. * **Deelstaten/Regio's:** Het bewijs van belastingconcurrentie is hier minder eenduidig. * **Oorzaken:** Gemeenten hebben vaak mobielere grondslagen en opereren op kleinere schaal, wat concurrentie vergemakkelijkt. > **Tip:** Een "race to the bottom" bij subcentrale besturen wordt niet universeel bevestigd. Vaak convergeren tarieven of stijgen ze door verticale belastingcompetitie, minimumtarieven en fiscale vereveningsmechanismen. #### 4.2.5 Geschiktheid van belastingen voor decentralisatie De geschiktheid van een belasting voor decentralisatie hangt af van: * **Mobiliteit van de grondslag:** Immobiele grondslagen (bv. onroerend goed) zijn het meest geschikt. * **Herverdelingsfunctie:** Belastingen met een sterke herverdelende functie (bv. personenbelasting) kunnen beter centraal blijven om de schaal van de grondslag en het verzekeringsprincipe te waarborgen. * **Administratieve complexiteit:** Complexe belastingen vereisen expertise die niet altijd op lager niveau aanwezig is. * **Ongelijke spreiding van de grondslag:** Belastingen die sterk afhankelijk zijn van lokale natuurlijke hulpbronnen kunnen tot interregionale ongelijkheid leiden. Onroerende voorheffing is de enige belasting die op de meeste criteria goed scoort voor decentralisatie, maar wordt politiek minder benut. De praktijk wijkt vaak af van de theorie: sterk gedecentraliseerde landen gebruiken vaker inkomstenbelastingen dan enkel property taxes. ### 4.3 Tax sharing arrangements: de gedeelde belastingbasis Door de beperkingen van volledig gedecentraliseerde belastingen en de wens van hogere overheden om controle te behouden, kiezen veel landen voor tax sharing arrangements. Hierbij delen meerdere overheidsniveaus zowel de beslissingsbevoegdheid als de inkomsten van een belasting. * **Verticale tax sharing:** De meest gebruikte vorm, waarbij een belastingcomponenten heeft voor verschillende niveaus (bv. via opcentiemen). * **Horizontale tax sharing:** De opbrengst van één belasting wordt verdeeld over gelijkwaardige regio's. Dit komt in België niet voor. **België:** Kent voornamelijk verticale tax sharing via opcentiemen of tariefaanpassingen op de personenbelasting, onroerende voorheffing en verkeersbelasting. #### 4.3.1 De Onroerende Voorheffing (OV) als voorbeeld van tax sharing De OV is een vastgoedbelasting die formeel door het Gewest wordt bepaald, maar waarvan de inkomsten grotendeels naar gemeenten en provincies vloeien via opcentiemen. Dit illustreert een surcharge tax en de afhankelijkheid van lagere besturen van de beslissingen van hogere niveaus (verticale externaliteiten). ### 4.4 Dotaties (Grants) in fiscaal federalisme Dotaties zijn financiële stromen van een hoger naar een lager overheidsniveau en zijn essentieel in fiscaal federalisme. Ze compenseren voor financiële verschillen en beleidsopdrachten zonder eigen financieringsbevoegdheid. #### 4.4.1 Typologie van dotaties (OESO-classificatie) * **Earmarked vs. Non-earmarked:** Specifieke bestemming vs. vrije besteding. * **Mandatory vs. Discretionary:** Juridisch verankerd vs. tijdelijk/discretionair. * **Block grants vs. General Purpose grants:** Moeilijk onderscheidbaar in de praktijk. * **Matching vs. Non-matching:** Vereist eigen bijdrage vs. volledige financiering. * **Capital vs. Current:** Investeringen vs. lopende uitgaven. #### 4.4.2 Vereveningsdotaties (Equalisation Grants) Deze dotaties dienen om horizontale onevenwichten in fiscale capaciteit tussen besturen op hetzelfde niveau te verminderen. Ze zijn cruciaal voor solidariteit en het garanderen van een vergelijkbaar beleidsniveau. * **Belang:** Ongeveer de helft van alle dotaties en essentieel voor het verminderen van fiscale ongelijkheid. * **Effectiviteit:** Empirisch bewezen dat ze de verschillen in belastingcapaciteit significant verkleinen. > **Tip:** Equalising grants zijn fundamenteel voor fiscaal federalisme. Naarmate lagere overheden meer fiscale autonomie krijgen, neemt de noodzaak aan deze dotaties toe om grote fiscale verschillen te voorkomen. #### 4.4.3 Ongewenste bij-effecten van dotaties Ondanks hun noodzaak, leiden dotaties tot diverse negatieve effecten: * **Deresponsabilisering:** Lagere overheden voelen minder druk om eigen inkomsten te genereren. * **Inefficiëntie bij earmarked grants:** Stimuleren besteding van het volledige bedrag, zelfs als niet nodig. * **Hogere schuldgraad en tekorten:** Verlaagde budgettaire discipline. * **Flypaper effect:** Dotaties leiden tot hogere uitgaven per inwoner dan eigen belastingen. * **Destabiliserend effect:** Versterken soms economische schokken in plaats van ze af te vlakken. ### 4.5 Tax and Expenditure Limits (TELs) TELs zijn beperkingen opgelegd door hogere overheden aan lagere besturen om hun fiscale autonomie en bestedingsruimte te begrenzen. Ze zijn cruciaal om ontsporende tekorten en schulden bij lagere overheden te voorkomen, zeker binnen de eurozone waar lidstaten verantwoordelijk zijn voor de totale overheidsschuld. #### 4.5.1 Waarom worden TELs opgelegd? * **Begrotingsdiscipline:** Voorkomen van ontspoorde tekorten en schulden bij lagere overheden. * **Bescherming federale saldi:** Vooral relevant in landen met Europese begrotingsregels. * **Beperking lokale fiscale druk:** Voorkomen van excessieve belastingheffing door lagere overheden. In België worden TELs soms via akkoorden (bv. Vlaams fiscaal pact) opgelegd om lokale schuld af te bouwen en fiscale druk te beperken. ### 4.6 De voor- en nadelen van fiscaal federalisme Fiscaal federalisme brengt zowel voordelen als nadelen met zich mee: #### 4.6.1 Voordelen (Pro's) * **Lagere informatiekosten en minder fiscale illusie:** Duidelijkere link tussen belastingbetaling en dienstverlening. * **Peer pressure & yardstick competition:** Stimuleert efficiëntie en betere dienstverlening door vergelijking tussen besturen. * **Meer checks & balances:** Meerdere controleniveaus voorkomen misbruik. * **Meer legitimiteit:** Verhoogt de democratische verantwoordelijkheid van decentrale besturen. * **Beleid op maat:** Mogelijkheid om fiscaal beleid aan te passen aan regionale noden. * **Eigen fiscaal instrumentarium:** Lagere overheden kunnen belastingen gebruiken in lijn met hun bevoegdheden. #### 4.6.2 Nadelen (Contra's) * **Verlies van schaalvoordelen bij belastinginning:** Duplicatie van administratieve kosten. * **Afbrokkelende interregionale solidariteit:** Rijkere regio's kunnen minder bereid zijn bij te dragen aan armere. * **Beperkte herverdelingsmogelijkheden:** Te kleine schaal voor verzekeringslogica, risico op "exit" van vermogende belastingbetalers. * **Verticale externaliteiten:** Federale belastingbeslissingen beïnvloeden automatisch de inkomsten van lagere niveaus. * **Horizontale externaliteiten:** Belastingconcurrentie en "race to the bottom" tussen besturen. * **Inefficiëntie bij homogene preferenties:** Decentralisatie biedt weinig voordeel als regionale voorkeuren sterk overeenkomen. ### 4.7 Conclusie: Effectief fiscaal federalisme Effectief fiscaal federalisme vereist dat fiscale bevoegdheden naar lagere overheden worden doorgeschoven, maar onder strikte voorwaarden: * **Aangepast aan de schaal van het bestuur:** Lagere overheden moeten groot genoeg zijn voor efficiënte administratie en herverdeling. * **Beperkte en beheersbare fiscale kloof:** Voorkomen van overmatige afhankelijkheid van dotaties. * **Minimaliseren van negatieve externe effecten:** Beperken van belastingconcurrentie, belastingexport en vertical/horizontale externaliteiten. Een systeem is pas echt fiscaal federaal wanneer lagere overheden voldoende fiscale bevoegdheden hebben en het systeem tegelijkertijd efficiënt, schaalbaar, financieel verantwoordelijk en economisch stabiel blijft. De sleutel ligt in de balans tussen autonomie, dotaties, verevening en de beheersing van externe effecten. --- # Voor- en nadelen van fiscaal federalisme en conclusies Dit deel behandelt de voordelen en nadelen van fiscaal federalisme, de complexiteit van de meting ervan, en de essentiële mechanismen die de efficiëntie, stabiliteit en rechtvaardigheid van dergelijke systemen bepalen. ## 5. Voor- en nadelen van fiscaal federalisme en conclusies ### 5.1 Inleiding tot fiscaal federalisme Fiscaal federalisme (FF) verwijst naar de mate waarin subcentrale overheden (SCG) zoals regio's, provincies en gemeenten eigen fiscale autonomie hebben, zowel wat betreft inkomsten (belastingen heffen) als uitgaven (geld besteden). De mate van fiscaal federalisme is cruciaal voor het functioneren van een federale staat, maar de klassieke indicatoren zoals de structurele staatslagen en de percentages van inkomsten en uitgaven van SCG zijn ontoereikend om een duidelijk onderscheid te maken tussen federale en unitaire staten. Daarom is een diepere analyse van aanvullende aspecten noodzakelijk. ### 5.2 Meten van fiscaal federalisme: klassieke indicatoren De OECD gebruikt de "OECD Revenue Statistics" databank om de mate van fiscale decentralisatie te meten. De belangrijkste indicatoren zijn: * **Aandeel van SCG in belastingontvangsten:** Meet hoeveel belastingen door lagere overheden worden geïnd ten opzichte van het totaal. Hoge scores wijzen op meer FF, maar unitaire landen kunnen soms ook hoge scores behalen. * **Aandeel van SCG in overheidsuitgaven:** Meet hoeveel lagere overheden uitgeven ten opzichte van het totaal. Dit is een sterke indicator van bestuurlijke decentralisatie. * **Verticale fiscale kloof (vertical fiscal imbalance):** Het verschil tussen het aandeel van SCG in uitgaven en hun aandeel in belastinginkomsten. Een grote kloof duidt op afhankelijkheid van dotaties van het centrale niveau. Deze indicatoren geven een beeld van de fiscale decentralisatie, maar zijn geen perfecte maatstaf voor het onderscheiden van formele federale staten van unitaire staten, aangezien de effectieve autonomie kan verschillen. ### 5.3 Verfijnde analyse van fiscaal federalisme: aanvullende aspecten Om een beter beeld te krijgen van fiscaal federalisme, is het noodzakelijk om verder te kijken dan de klassieke statistieken: * **Echte fiscale autonomie (taxing powers):** Dit omvat de beslissingsmacht over de **grondslag** (wat wordt belast), de **tarieven** (hoe hoog wordt belast) en de **fiscale uitgaven** (aftrekposten, vrijstellingen, verminderingen, kredieten). Maximale autonomie (categorie A in het OESO-classificatiesysteem) impliceert controle over zowel grondslag als tarieven. * **Vrije bestedingsmarge bij dotaties:** Dotaties zijn financiële transfers van hogere naar lagere overheden. De mate waarin deze vrij besteed mogen worden, is cruciaal voor de autonomie van lagere overheden. * **Beperkingen op fiscale autonomie (Tax and Expenditure Limits - TELs):** Hogere overheden kunnen beperkingen opleggen aan de belastingheffing en uitgaven van lagere overheden, bijvoorbeeld om begrotingstekorten of schulden te beheersen. Dit is vooral relevant in economisch-monetaire unies zoals de eurozone. * **Schuldfinanciering:** De mogelijkheid voor lagere overheden om zelf schulden aan te gaan, is een belangrijke component van hun autonomie, maar brengt ook economische risico's met zich mee. ### 5.4 Taxing powers: de kern van fiscale autonomie Taxing powers weerspiegelen de werkelijke beslissingsmacht van subcentrale overheden over fiscaliteit. De OESO heeft een classificatiesysteem ontwikkeld (categorieën A-F) om de mate van taxing powers te beoordelen: * **Categorie A (maximale autonomie):** Overheid bepaalt zowel grondslag als tarief. Dit is de hoogste vorm van fiscale autonomie. * **Categorie B (enkel tariefautonomie):** Overheid mag enkel tarieven wijzigen, de grondslag blijft federaal bepaald. * **Categorie C (autonomie over fiscale uitgaven):** Enkel vrijstellingen, verminderingen, aftrekposten of kredieten kunnen worden bepaald. * **Categorie D (tax-sharing):** Lagere overheden delen mee in de opbrengst, maar hebben geen invloed op grondslag, tarief of vrijstellingen. * **Categorie E (inning zonder zeggenschap):** Lagere overheden innen belastingen, maar mogen er niet over beslissen en de opbrengst niet houden. * **Categorie F (geen fiscale autonomie):** Lagere overheden hebben geen eigen belastingen en leven volledig van dotaties. Federale staten kennen significant meer taxing powers in categorie A en B dan unitaire staten, waar categorie B domineert en A bijna afwezig is. ### 5.5 Mobiliteit van de belastinggrondslag en belastingconcurrentie Niet alle belastingen zijn geschikt voor decentralisatie. De mobiliteit van de belastinggrondslag is een cruciale factor: * **Mobiele grondslagen** (bv. vennootschapsbelasting, consumptiebelastingen, financiële activa, arbeid) leiden tot risico's op belastingconcurrentie, een "race to the bottom" (tariefdalingen), en belastingexport. Deze belastingen blijven daarom best op centraal niveau. * **Niet-mobiele grondslagen** (bv. onroerend goed) zijn geschikter voor decentralisatie. **Belastingconcurrentie** tussen subcentrale besturen is een complex fenomeen: * Bij gemeenten is er duidelijke evidentie van concurrentie en een race to the bottom, wat kan leiden tot onderfinanciering. * Bij deelstaten/regio's is de evidentie van concurrentie veel minder eenduidig. * Een algemene race-to-the-bottom tussen subcentrale overheden wordt niet bevestigd; tarieven convergeren vaak, mede door verticale concurrentie, wettelijke minimumtarieven en fiscale vereveningsmechanismen. * Naast negatieve effecten kan belastingconcurrentie ook leiden tot **positieve effecten** zoals efficiëntieverbetering door vergelijking en een beperking van de overheidsgrootte. ### 5.6 Tax sharing arrangements Gezien de beperkingen van perfect geschikte belastingen voor volledige decentralisatie en de wens van hogere overheden om controle te behouden, is **tax sharing** een dominante oplossing. Hierbij delen meerdere overheidsniveaus zowel de beslissingsbevoegdheid als de inkomsten van een belasting. Dit kan **verticaal** (verschillende niveaus delen één belasting) of **horizontaal** (verschillende regio's delen een nationale belasting) zijn. In België is enkel verticale tax sharing, voornamelijk via opcentiemen, gangbaar. Belastingen als de personenbelasting, onroerende voorheffing en verkeersbelasting zijn hier voorbeelden van. ### 5.7 Dotaties in fiscaal federalisme Dotaties (grants) zijn onvermijdelijk in fiscaal federale systemen en dienen om financiële verschillen tussen besturen te compenseren en beleidsopdrachten te ondersteunen. Belangrijke typen dotaties zijn: * **Earmarked vs. Non-earmarked:** Specifiek bestemd vs. vrij besteedbaar. * **Mandatory vs. Discretionary:** Wettelijk verankerd vs. tijdelijk toegekend. * **Matching vs. Non-matching:** Met of zonder eigen bijdrage van de ontvangende overheid. * **Capital vs. Current:** Voor investeringen of lopende uitgaven. * **Equalising grants (vereveningsdotaties):** Deze zijn cruciaal om horizontale onevenwichten tussen besturen van hetzelfde niveau te verminderen. Ze zijn zeer effectief in het verkleinen van verschillen in fiscale capaciteit en vormen een aanzienlijk deel van alle dotaties. ### 5.8 Ongewenste bij-effecten van dotaties Ondanks hun noodzaak kunnen dotaties leiden tot: * **Deresponsabilisering:** Lagere overheden doen minder eigen inspanningen om belastingen te genereren. * **Inefficiëntie bij earmarked grants:** Aangezet tot het spenderen van het volledige bedrag, ongeacht de behoefte. * **Hogere schuldgraad en tekorten:** Budgettaire discipline kan verzwakken. * **Flypaper effect:** Dotaties leiden vaak tot hogere uitgaven per inwoner dan eigen belastingen. * **Destabiliserend effect:** Ze werken niet als automatische stabilisatoren en kunnen economische schokken versterken. ### 5.9 Voordelen van fiscaal federalisme * **Lagere informatiekosten en minder fiscale illusie:** Duidelijkere link tussen belasting en dienstverlening dichter bij de burger. * **Peer pressure en yardstick competition:** Stimuleert efficiëntie en beleidsverbetering door vergelijking. * **Meer checks & balances:** Meerdere controlelagen ter voorkoming van misbruik. * **Meer legitimiteit voor lagere overheden:** Verantwoording voor eigen keuzes vergroot democratische draagvlak. * **Beleid op maat van regionale noden:** Mogelijkheid om fiscaal instrumentarium aan te passen aan lokale realiteit. * **Eigen fiscaal instrumentarium gebruiken binnen bevoegdheden:** Mogelijkheid tot regionale fiscale maatregelen. ### 5.10 Nadelen van fiscaal federalisme * **Verlies van schaalvoordelen bij belastinginning:** Hogere administratieve kosten door duplicatie. * **Afbrokkelende interregionale solidariteit:** Rijkere regio's worden minder bereid tot bijdragen. * **Beperkte herverdeling binnen gewesten:** Gevaar van "exit" van vermogende belastingbetalers door te kleine basis. * **Verticale externaliteiten:** Federale beslissingen beïnvloeden ongewild de inkomsten van lagere niveaus. * **Horizontale externaliteiten:** Belastingconcurrentie, "race to the bottom" en belastingexport. * **FF werkt niet bij homogene preferenties:** Indien regionale voorkeuren vergelijkbaar zijn, is decentralisatie minder zinvol. ### 5.11 Conclusie: Wat maakt een systeem effectief fiscaal federaal? Een systeem is pas echt fiscaal federaal wanneer lagere overheden voldoende fiscale bevoegdheden hebben, en het systeem tegelijkertijd efficiënt, schaalbaar, financieel verantwoordelijk en economisch stabiel blijft. Dit vereist: * **Aangepast aan de schaal van het lager bestuur:** Lagere overheden moeten groot genoeg zijn voor efficiënte administratie en risicospreiding. * **Een beperkte, beheersbare fiscale kloof:** Om te veel afhankelijkheid van dotaties te vermijden. * **Minimaliseren van negatieve externe effecten:** Voorkomen van belastingconcurrentie, belastingexport, verticale externaliteiten en ontsporende uitgaven. De kernmechanismen die de efficiëntie, stabiliteit en rechtvaardigheid van fiscaal federalisme bepalen, zijn autonomie (taxing powers, spending autonomy), dotaties (inclusief equalising grants), verevening en het beheersen van externe effecten. Het effectief functioneren van fiscaal federalisme vereist een zorgvuldige balans tussen decentralisatie en centrale controle om negatieve neveneffecten te beperken. --- ## Veelgemaakte fouten om te vermijden - Bestudeer alle onderwerpen grondig voor examens - Let op formules en belangrijke definities - Oefen met de voorbeelden in elke sectie - Memoriseer niet zonder de onderliggende concepten te begrijpen

| Term | Definition | |------|------------| | Fiscaal federalisme | Een staatsvorm waarbij fiscale bevoegdheden en de macht om belastingen te heffen en uitgaven te doen verdeeld zijn tussen een centraal overheidsniveau en lagere overheden (zoals deelstaten, regio's of gemeenten). | | Unitaire staat | Een staatsvorm waarbij de soevereine macht volledig bij de centrale overheid ligt en er weinig tot geen constitutioneel verankerde bevoegdheden zijn voor lagere overheidsniveaus. | | Multi-level governance | Een bestuursvorm waarbij meerdere overheidsniveaus (lokaal, regionaal, nationaal, supranationaal) betrokken zijn bij het nemen van beslissingen en het uitvoeren van beleid, vaak met overlappende bevoegdheden. | | Fiscal federalism | De studie van de verdeling van fiscale bevoegdheden en financiële verantwoordelijkheden tussen verschillende overheidspartners in een federale of gedecentraliseerde staatsstructuur. | | Fiscale autonomie | De mate waarin een lagere overheid zelfstandig kan beslissen over het heffen van belastingen (grondslag, tarieven) en het besteden van inkomsten. | | Inkomstenautonomie | Het vermogen van een lagere overheid om zelf inkomsten te genereren door middel van belastingen, heffingen of retributies. | | Uitgavenautonomie | Het vermogen van een lagere overheid om zelfstandig te beslissen hoe zij haar inkomsten besteedt aan beleid en publieke diensten. | | Verticale fiscale kloof | Het verschil tussen het aandeel van subcentrale overheden in de belastingontvangsten en hun aandeel in de totale overheidsuitgaven, wat hun afhankelijkheid van hogere overheden aangeeft. | | Subcentrale overheden (SCG) | Alle overheidsniveaus onder het centrale niveau, zoals deelstaten, regio's, provincies en gemeenten. | | Taxing powers | De bevoegdheden van een overheid om belastingen te heffen, inclusief de beslissingsmacht over de grondslag (wat belast wordt), de tarieven (hoe hoog), en fiscale uitgaven (aftrekken, vrijstellingen). | | Dotaties (grants) | Financiële overdrachten van een hoger overheidsniveau naar een lager overheidsniveau, bedoeld om financiële verschillen te compenseren, beleidsdoelen te stimuleren of specifieke uitgaven te dekken. | | Earmarked grants | Dotaties die specifiek bestemd zijn voor een bepaald doel of een bepaalde besteding en door de ontvangende overheid niet voor andere doeleinden gebruikt mogen worden. | | Non-earmarked grants | Dotaties die de ontvangende overheid vrij kan besteden naar eigen inzicht en prioriteiten. | | Mandatory grants | Dotaties die wettelijk of decretaal vastgelegd zijn en door de hogere overheid verplicht moeten worden uitgekeerd aan de lagere overheid. | | Discretionary grants | Dotaties die de hogere overheid tijdelijk kan toekennen naar eigen goeddunken, vaak als reactie op specifieke beleidsproblemen of crises. | | Matching grants | Dotaties waarbij de ontvangende overheid een eigen financiële bijdrage moet leveren om aanspraak te maken op de subsidie, vaak om efficiëntie te stimuleren. | | Non-matching grants | Dotaties waarbij de ontvangende overheid geen eigen financiële bijdrage hoeft te leveren; de volledige financiering komt van de hogere overheid. | | Verticale fiscaliteit | De financiële relatie tussen verschillende overheidsniveaus, waarbij de centrale overheid middelen overdraagt aan lagere overheden of lagere overheden een deel van de centrale belastinginkomsten ontvangen. | | Horizontale fiscaliteit | De financiële relatie tussen overheden van hetzelfde niveau (bijvoorbeeld tussen verschillende gemeenten of deelstaten), waarbij er sprake kan zijn van dotaties of transfers om verschillen in fiscale capaciteit te vereffenen. | | Vereveningsdotaties (equalisation grants) | Dotaties die specifiek bedoeld zijn om horizontale onevenwichtigheden in fiscale capaciteit tussen overheden van hetzelfde niveau te verminderen, zodat deze een vergelijkbaar niveau van dienstverlening kunnen bieden. | | Flypaper effect | Het economische fenomeen waarbij subsidies of dotaties die aan lagere overheden worden toegekend, leiden tot een hogere uitgavenintensiteit dan wanneer de middelen direct via eigen belastingen zouden worden gegenereerd. | | Race to the bottom | Een situatie waarin subcentrale overheden hun belastingtarieven verlagen om bedrijven en inwoners aan te trekken, wat kan leiden tot een race naar lagere tarieven met negatieve gevolgen voor de overheidsinkomsten en publieke diensten. | | Tax sharing arrangement | Een systeem waarbij meerdere overheidsniveaus een deel van de opbrengst van dezelfde belasting delen, wat kan leiden tot gedeelde beslissingsbevoegdheid over tarieven en grondslagen. | | Onroerende voorheffing (OV) | Een lokale of regionale belasting die geheven wordt op onroerende goederen, gebaseerd op het kadastraal inkomen. | | Opcentiemen | Een opslag op een bestaande belasting die door een ander overheidsniveau wordt geheven, zoals gemeenten die opcentiemen heffen op de gewestelijke onroerende voorheffing. | | Verticale externaliteiten | Ongewenste effecten die optreden wanneer beslissingen op een hoger overheidsniveau (bijvoorbeeld wijzigingen in federale belastingen) onbedoeld de inkomsten van lagere overheden beïnvloeden. | | Horizontale externaliteiten | Ongewenste effecten die optreden tussen overheden van hetzelfde niveau, zoals belastingconcurrentie, waarbij het ene bestuur zijn lasten probeert af te wentelen op het andere. | | Tax & Expenditure Limits (TEL) | Beperkingen die een hogere overheid oplegt aan lagere overheden om hun fiscale autonomie (belastingheffing) en/of bestedingsautonomie te beperken, vaak om begrotingstekorten of schulden te beheersen. | | Scheve belastingverhouding (fiscal imbalance) | Een situatie waarbij er een grote kloof bestaat tussen de fiscale bevoegdheden (inkomsten) van een overheid en haar uitgavenverantwoordelijkheden, wat leidt tot afhankelijkheid van hogere overheden. | | Gedeelde belastingen (shared taxes) | Belastingen waarbij de opbrengsten worden verdeeld tussen verschillende overheidsniveaus. | | Belastingconcurrentie | Concurrentie tussen verschillende overheidsniveaus om de gunst van belastingbetalers (personen of bedrijven) door middel van lagere belastingtarieven of gunstigere fiscale regelingen. |