Hoofdstuk 7. Staatssteun.docx

# HOOFDSTUK 7. Staatssteun ## 7.1. DE BEGRIPPEN 'CONCURRENTIE' EN 'ONDERNEMING' ### A. Het begrip 'onderneming' Het Hof van Justitie heeft in haar jurisprudentie, met name in de zaak Höfner, de volgende definitie van een onderneming vastgesteld: > Een onderneming is elke eenheid die een economische activiteit uitoefent, ongeacht haar rechtsvorm of de wijze van financiering. Deze definitie omvat drie kernaspecten: de economische activiteit, de rechtsvorm en de wijze van financiering. **i. Economische activiteit:** wordt gedefinieerd als het aanbieden van goederen of diensten op de markt. * **Winstoogmerk is niet vereist:** Het is niet noodzakelijk dat de entiteit een winstoogmerk heeft. Ook overheidsinstellingen kunnen als onderneming worden aangemerkt indien zij economische activiteiten verrichten die ook door private partijen zouden kunnen worden uitgevoerd. > **Voorbeeld:** Een overheidsinstantie die een haven exploiteert, verricht een economische activiteit en wordt derhalve als onderneming beschouwd. * **Typische overheidstaken:** Bepaalde activiteiten worden door de overheid als typische overheidstaken beschouwd, waarbij concurrentie ongewenst is. In dergelijke gevallen wordt de overheidsinstelling niet als onderneming gezien, ook al verleent zij een dienst waarvoor mogelijk een vergoeding wordt ontvangen. Voorbeelden hiervan zijn het verlenen van vergunningen, het uitgeven van officiële documenten en het handhaven van de openbare orde. **ii. Rechtsvorm van een entiteit:** doet er niet toe voor de kwalificatie als onderneming. Of het nu gaat om een besloten vennootschap (bv), een eenmansbedrijf, een Gesellschaft mit beschränkter Haftung (GmbH), een Società per Azioni, een stichting of een vereniging, zodra een economische activiteit wordt uitgeoefend, wordt de entiteit als een onderneming beschouwd. Dit geldt ook indien er geen winstoogmerk is, zolang de entiteit concurreert met andere marktdeelnemers door de uitoefening van een economische activiteit. **iii. Wijze van financiering**: inclusief het ontvangen van subsidies, heeft geen invloed op de kwalificatie als onderneming, zolang er sprake is van een economische activiteit. > **Voorbeeld:** Het Internationaal Theater Amsterdam (ITA) ontvangt jaarlijks subsidies van de overheid, maar biedt ook diensten aan waarvoor publiek betaalt (kaartverkoop). Omdat ITA concurreert met andere culturele aanbieders en geld ontvangt voor haar diensten, wordt het ondanks de subsidie als onderneming beschouwd. ### B. Het begrip 'concurrentie' Economische groei gedijt het best bij volkomen concurrentie, een theoretisch ideaal waarbij meerdere bedrijven identieke producten aanbieden op een transparante markt. Transparantie betekent dat consumenten over alle benodigde informatie beschikken om weloverwogen aankoopbeslissingen te nemen. In de praktijk wordt volkomen concurrentie echter zelden bereikt door belemmerende factoren. De voordelen van volkomen concurrentie, zoals lage prijzen en ruime keuze voor de consument, probeert de EU na te streven door middel van de interne markt en het Europees mededingingsrecht. **Verstoringen**: Een verstoring van de concurrentie leidt tot nadeel voor consumenten of concurrerende bedrijven. De interne markt kan op diverse manieren worden belemmerd. Hieronder worden drie belangrijke vormen besproken: misbruik van een machtspositie, kartelvorming en staatssteun. Deze gedragingen zijn in beginsel verboden onder het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU). #### i. Misbruik maken van een machtspositie Een bedrijf bezit een machtspositie wanneer het de enige aanbieder op de markt is, of wanneer het door zijn omvang en marktaandeel zijn concurrenten domineert, wat ook wel een monopolist wordt genoemd. Het louter hebben van een machtspositie is niet verboden in de EU, maar het misbruiken ervan wel. Voorbeelden van misbruik zijn het opleggen of hanteren van buitensporig hoge verkoopprijzen of het stellen van onredelijke contractuele voorwaarden aan tussenhandelaren. > **Voorbeeld:** Farmaciebedrijf Aspen werd onderzocht omdat het na de aankoop van de rechten op bepaalde kankermedicijnen de prijzen jaarlijks excessief verhoogde. De Europese Commissie stelde vast dat Aspen enorme winsten boekte, mede doordat patiënten afhankelijk waren van deze medicijnen en geen alternatieven hadden. Ondanks dat Aspen de enige aanbieder was, werd het hanteren van excessieve prijzen als misbruik beschouwd. Het misbruik van een machtspositie kan zich ook uiten in het opleggen van onredelijke voorwaarden. > **Voorbeeld:** De Autoriteit Consument & Markt (ACM) heeft Apple gedwongen om betaaleisen voor datingapps binnen de App Store aan te passen. Apple verplichtte aanbieders van datingapps op iPhones om het interne betaalsysteem te gebruiken, wat de ACM als onredelijk beschouwde gezien de afhankelijkheid van app-aanbieders van Apple. De ACM stelde dat deze voorwaarden niet in verhouding stonden tot de geboden dienst en strijdig waren met de mededingingsregels. Er werd een wekelijkse dwangsom opgelegd bij niet-naleving. Het verbod op misbruik van een machtspositie is vastgelegd in artikel 102 VWEU. #### ii. Kartelvorming Kartelvorming vindt plaats wanneer bedrijven onderlinge afspraken maken om concurrentie uit te sluiten. Een veelvoorkomende vorm is een prijsafspraak, waarbij bedrijven overeenkomen hogere prijzen te hanteren dan de marktprijs. Dit leidt tot hogere winsten voor de deelnemende bedrijven en beperkt de keuzemogelijkheden en prijsconcurrentie voor de consument. > **Voorbeeld:** De ACM onderzoekt een mogelijk kartel in de voedselverwerkingssector. Er bestaat het vermoeden dat bedrijven geheime afspraken maken over productverdeling (wie welk product produceert) en over de inkoop- en verkoopprijzen van landbouwproducten. Dit benadeelt zowel leveranciers (boeren) als afnemers. Het verbod op kartelvorming is opgenomen in artikel 101 VWEU. #### iii. Staatssteun Staatssteun treedt op wanneer de overheid een bedrijf bevoordeelt, waardoor dit bedrijf een sterkere concurrentiepositie krijgt ten opzichte van andere bedrijven. Dit leidt tot oneerlijke concurrentie. Staatssteun kan vele vormen aannemen, waarvan subsidies de bekendste zijn. > **Voorbeeld:** Een gemeente vergoedt 20% van de aanschafwaarde van zonnecollectoren voor een bedrijf dat diepvriesmaaltijden produceert. Tevens biedt de gemeente een lening aan tegen een rente onder de marktwaarde voor energiebesparende maatregelen. Deze maatregelen verlagen de investeringskosten voor het bedrijf en creëren zo een concurrentievoordeel ten opzichte van bedrijven die deze steun niet ontvangen. Het verbod op staatssteun is geregeld in artikel 107 VWEU. ## 7.2. HET VERBOD OP STAATSSTEUN Staatssteun, geregeld in artikel 107, lid 1 VWEU, verstoort de interne markt en oneerlijke concurrentie. Er is sprake van verboden staatssteun indien aan de volgende vijf cumulatieve bestanddelen is voldaan: ### A. Steunmaatregelen in welke vorm dan ook Staatssteun kan diverse vormen aannemen, waaronder: * **Subsidies:** Directe geldbedragen van de overheid. * **Voordelige leningen:** Leningen tegen een rente die lager is dan de marktconforme rente, getoetst aan het 'private investor principle'. * **Grond ter beschikking stellen onder de marktwaarde.** * **Garanties afgeven.** * **Opstalrechten verlenen.** * **Belastingvoordelen:** Bijvoorbeeld via tax rulings die leiden tot lagere winstbelasting. > **Tip:** Het 'private investor principle' beoordeelt of een private investeerder een vergelijkbare investering onder normale markteconomische voorwaarden zou aanvaarden. ### B. Bekostigd met staatsmiddelen De steun moet afkomstig zijn uit staatsmiddelen. Dit omvat zowel nationale middelen als middelen van de Europese Unie die met tussenkomst van nationale uitvoeringsorganen worden verstrekt. Als een subsidie wordt verstrekt door een puur Europees uitvoeringsorgaan, is er geen sprake van staatssteun. > **Voorbeeld:** Een subsidie van de Nederlandse Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) voor een Europees subsidieprogramma wordt gezien als bekostigd met staatsmiddelen, omdat de RVO zeggenschap heeft over de verstrekking. ### C. Begunstiging van bepaalde ondernemingen of producties (selectiviteitseis) De steunmaatregel moet selectief zijn, wat betekent dat deze bepaalde ondernemingen of producties bevoordeelt ten opzichte van andere. * **Selectiviteit ten opzichte van ondernemingen:** Slechts één of een kleine groep bedrijven binnen een branche ontvangt een voordeel. * **Selectiviteit ten opzichte van producties:** Een bepaalde groep producties ontvangt steun, terwijl vergelijkbare, concurrerende groepen dit niet ontvangen. > **Uitzondering:** Maatregelen van algemeen economisch beleid, die voordelen bieden aan iedereen zonder onderscheid, zijn niet selectief. Echter, als deze maatregelen objectieve criteria hanteren die resulteren in een verschil tussen sectoren of ondernemingen zonder voldoende rechtvaardiging, kunnen ze toch als selectief worden beschouwd. > **Voorbeeld:** Een belastingkorting voor alle bedrijven die milieuvriendelijke energie gebruiken, is een maatregel van algemeen economisch beleid en niet selectief, mits de criteria objectief zijn. Een korting op socialezekerheidsbijdragen die alleen geldt voor specifieke sectoren (metaalbewerking, vervoer) kan wel selectief zijn als de overheid niet kan onderbouwen waarom juist deze sectoren gesteund moeten worden. Decentrale algemene maatregelen van economisch beleid worden vaak als selectief beschouwd, omdat ze bedrijven buiten de betreffende gemeente niet bevoordelen. ### D. Invloed op het handelsverkeer tussen de lidstaten De steunmaatregel moet het handelsverkeer tussen de lidstaten beïnvloeden. Dit wordt getoetst aan de hand van twee elementen: 1. **De-minimisuitzondering:** Een steunbedrag van maximaal €200.000 per onderneming over drie belastingjaren valt hierbuiten en heeft geen invloed op het handelsverkeer. Dit bedrag geldt echter per 'onderneming' in brede zin, wat kan leiden tot cumulatie bij nauw verbonden bedrijven. 2. **Grensoverschrijdend effect of drempelwerking:** * **Grensoverschrijdend effect:** Directe concurrentie met bedrijven uit andere lidstaten, waardoor deze laatsten nadeel ondervinden. * **Drempelwerking:** De steun schermaf de binnenlandse markt af, waardoor buitenlandse bedrijven moeilijker toegang krijgen. > **Let op:** Lokale markten zoals zorg, cultuur en sport zijn vaak zo lokaal georiënteerd dat subsidies hierop geen invloed hebben op het handelsverkeer tussen lidstaten. Dit is echter afhankelijk van de specifieke omstandigheden, zoals de locatie van een theater in een grensgebied. > **Cumulatie van staatssteun:** Wanneer meerdere steunmaatregelen op dezelfde kosten of activiteiten worden toegepast, moet de optelsom getoetst worden aan de de-minimisuitzondering. ### E. Vervalsen van de mededinging Tot slot moet de steun de mededinging vervalsen of dreigen te vervalsen. Dit is het geval wanneer de concurrentiepositie van de begunstigde onderneming ten opzichte van niet-begunstigde ondernemingen wordt versterkt, bijvoorbeeld door groei, marktaandeelverbreding of het behouden van een sterkere positie dan zonder steun het geval zou zijn geweest. Zelfs geringe steunbedragen kunnen de mededinging al vervalsen. > **Voorbeeld:** Een subsidie die een bedrijf in staat stelt om op productiekosten te besparen en daardoor de verkoopprijs te verlagen, vervalst de mededinging. ## 7.3. PROCEDURE EN GEVOLGEN VAN HET VERBOD OP STAATSSTEUN Indien aan alle vijf cumulatieve bestanddelen van artikel 107, lid 1 VWEU is voldaan, is er sprake van staatssteun. ### A. Meldingsprocedure * **Meldingsplicht:** Overheden die van plan zijn staatssteun te verlenen, moeten dit voornemen altijd melden bij de Europese Commissie (notificatieplicht), zoals bepaald in artikel 108, lid 3 VWEU. * **Onderzoek door de Commissie:** De Commissie onderzoekt of de voorgenomen steun verboden of toegestaan is op basis van uitzonderingen. * **Stand-still bepaling:** Zolang de Commissie een onderzoek loopt, mag de lidstaat de voorgenomen maatregelen niet uitvoeren. * **Goedkeuring:** Pas na goedkeuring door de Commissie mag de steun daadwerkelijk worden verleend. > **Uitzonderingen op de meldingsplicht:** Steun die onder de de-minimisuitzondering valt of onder de Algemene Groepsvrijstellingsverordening (AGVV) valt, hoeft niet gemeld te worden. ### B. Gevolgen bij de overtreding * **Terugvordering:** Indien achteraf blijkt dat een bedrijf onterecht steun heeft ontvangen, moet dit bedrag inclusief rente (onrechtmatigheidsrente) worden terugbetaald. Het doel is om de situatie van vóór de verlening van de steun te herstellen. * **Geen beroep op gewekt vertrouwen:** Bedrijven kunnen zich niet beroepen op gewekt vertrouwen door de overheid bij terugvordering van onterecht ontvangen steun. Het is essentieel voor bedrijven om te controleren of steun aan de voorwaarden voldoet of dat de Commissie goedkeuring heeft verleend. > **Voorbeeld:** Een bedrijf dat subsidie ontvangt zonder voorafgaande goedkeuring van de Commissie, kan gedwongen worden tot terugbetaling, zelfs als de nationale overheid oorspronkelijk de steun goedkeurde maar later zelf tot de conclusie kwam dat deze niet stimulerend was. De nationale rechter kan, in prejudiciële procedures, vragen stellen aan het Hof van Justitie over de Europese regels rondom terugvordering van staatssteun. De overheid dient uit eigen beweging tot terugvordering over te gaan; een voorafgaand besluit van de Commissie is niet altijd vereist.

| Term | Definition | |------|------------| | Staatssteun | Steun die de overheid verstrekt aan een bedrijf, waardoor dat bedrijf een concurrentievoordeel krijgt ten opzichte van zijn concurrenten, wat de eerlijke concurrentie op de interne markt kan verstoren. | | Concurrentie | De strijd tussen bedrijven die vergelijkbare producten of diensten aanbieden, waarbij zij proberen de gunst van de consument te winnen door middel van prijs, kwaliteit of innovatie. | | Volkomen concurrentie | Een theoretische marktvorm waarbij meerdere bedrijven vergelijkbare producten aanbieden op een transparante markt, wat leidt tot lage prijzen en veel keuzemogelijkheden voor de consument. | | Onderneming | Elke entiteit die een economische activiteit uitoefent, ongeacht haar rechtsvorm of de wijze van financiering, met als doel goederen of diensten aan te bieden op een markt. | | Economische activiteit | Het aanbieden van goederen of diensten op een markt, waarbij er concurrentie kan plaatsvinden, ongeacht of de entiteit een winstoogmerk heeft of een overheidsinstelling is. | | Machtspositie | De situatie waarin een bedrijf de enige aanbieder op de markt is, of zodanig groter is dan zijn concurrenten dat het de markt kan domineren, wat kan leiden tot misbruik. | | Kartelvorming | Afspraken tussen bedrijven die erop gericht zijn concurrentie uit te sluiten, zoals prijsafspraken, om zo hogere winsten te behalen ten koste van de consument. | | Staatsmiddelen | Middelen die afkomstig zijn van de overheid en worden gebruikt om een steunmaatregel te financieren, een essentieel bestanddeel voor het definiëren van staatssteun. | | Selectiviteitseis | Het vereiste dat staatssteun bepaalde ondernemingen of producties begunstigt, waardoor er sprake is van ongelijke concurrentie binnen een bepaalde branche of sector. | | De-minimisuitzondering | Een regel die bepaalt dat steunmaatregelen onder een bepaald bedrag, momenteel €200.000 per onderneming over drie belastingjaren, niet als verboden staatssteun worden beschouwd omdat ze geen significante invloed hebben op het handelsverkeer. | | Grensoverschrijdend effect | Een effect van een steunmaatregel dat verder reikt dan de nationale grenzen, waardoor bedrijven in andere lidstaten nadeel ondervinden van de verleende steun. | | Drempelwerking | Het effect waarbij een steunmaatregel de toegang tot de nationale markt bemoeilijkt voor buitenlandse concurrenten, waardoor de nationale markt wordt afgeschermd. | | Vervalsing van de mededinging | Een situatie waarin staatssteun de concurrentiepositie van een begunstigde onderneming versterkt ten opzichte van niet-begunstigde ondernemingen, wat leidt tot een oneerlijk speelveld. | | Notificeren | Het proces waarbij een voornemen om staatssteun te verlenen formeel moet worden gemeld aan de Europese Commissie voor onderzoek en goedkeuring. | | Stand-stillbepaling | Een bepaling die voorschrijft dat een lidstaat een voorgenomen steunmaatregel niet mag uitvoeren totdat de Europese Commissie een definitief besluit heeft genomen over de verenigbaarheid ervan met het EU-recht. | | Onrechtmatigheidsrente | Rente die wordt geheven over onterecht ontvangen staatssteun, met als doel de financiële toestand te herstellen alsof de steun nooit was verleend. | | Prejudiciële procedure | Een procedure waarbij een nationale rechter een vraag stelt aan het Hof van Justitie van de Europese Unie over de interpretatie of geldigheid van Europees recht om een zaak te kunnen beslissen. |