Hoofdstuk 3. Wetgeving en Doorwerking.docx

# HOOFDSTUK 3. Wetgeving en Doorwerking Dit onderwerp behandelt de verschillende soorten Europees recht en hun onderlinge hiërarchie, zodat de structuur en onderlinge verhouding van deze rechtsbronnen duidelijk wordt. ## 3.1. VORMEN VAN EUROPEES RECHT Binnen het Europees recht kunnen we onderscheid maken tussen verschillende vormen, die ook wel bronnen van Europees recht of rechtsbronnen worden genoemd. Deze rechtsbronnen kunnen grofweg in drie groepen worden onderverdeeld: * **Primair Europees recht:** Dit vormt de basis van het EU-recht en bestaat uit de belangrijkste verdragen, het Handvest van de grondrechten en de algemene beginselen. * **Secundair Europees recht:** Dit zijn de rechtsinstrumenten die de EU-instellingen aannemen op basis van het primair recht, zoals verordeningen, richtlijnen en besluiten. * **Jurisprudentie van het Europees Hof van Justitie:** De uitspraken van het Hof spelen een cruciale rol bij de interpretatie en ontwikkeling van het Europees recht. Al deze bronnen tezamen vormen het acquis communautaire, het geheel aan Europese wetten en regels dat lidstaten moeten respecteren en toepassen. Naast deze drie hoofdgroepen zijn er ook nog tertiair Europees recht en verdragen/overeenkomsten met derde landen, maar deze worden in dit hoofdstuk niet uitvoerig behandeld. ## 3.2. PRIMAIR EUROPEES RECHT Het primair Europees recht is de meest fundamentele rechtsbron. Het bestaat uit: ### A. De verdragen De twee belangrijkste verdragen zijn: * **Verdrag betreffende de EU (VEU):** Dit verdrag bevat de waarden waarop de EU is gegrondvest, de democratische beginselen, de belangrijkste doelstellingen, de rol van de instellingen, en regels voor het buitenlands beleid, verdragshervorming en uittreding. * **Verdrag betreffende de werking van de EU (VWEU):** Dit verdrag beschrijft de bevoegdheden van de EU op specifieke beleidsterreinen (landbouw, vervoer, milieu, etc.), de werking van de interne markt, besluitvormingsprocedures, de bevoegdheden van instellingen en de te vaardigen wetgevingsinstrumenten. Het VWEU is omvangrijker dan het VEU. De verdragen bevatten verschillende typen bepalingen: * **Bepalingen die een bevoegdheid toekennen:** Deze bepalingen, gebaseerd op het attributiebeginsel (instellingen zijn alleen bevoegd als de Unie-recht dit expliciet toekent), geven instellingen specifieke bevoegdheden. * **Materiële bepalingen:** Deze creëren concrete rechten en plichten voor burgers en/of overheden. * **Bepalingen die een beleidsdoelstelling definiëren:** Deze geven richting aan het beleid en de uitvoering van bevoegdheden, zonder direct rechten of plichten te scheppen. * **Bepalingen die een rechtsbasis bevatten:** Dit zijn de juridische grondslagen die de instellingen toestaan secundaire wetgeving aan te nemen en specificeren de besluitvormingsprocedure en het type wetgeving dat mag worden uitgevaardigd. * **Definitie-bepalingen:** Deze schrijven de interpretatie van specifieke Europese juridische begrippen voor om een uniforme toepassing te waarborgen. ### B. Het Handvest van de Grondrechten Het Handvest van de grondrechten (hierna: Handvest) bevat een opsomming van fundamentele rechten en vrijheden die gelden binnen de EU. ### C. Algemene beginselen Naast de verdragen en het Handvest is het primair Europees recht ook gegrondvest op algemene beginselen. Sommige hiervan zijn expliciet gecodificeerd, andere volgen uit de jurisprudentie van het Hof. Deze beginselen worden door het Hof gebruikt bij de interpretatie van primair en secundair recht. Belangrijke algemene beginselen zijn: * **Loyale samenwerking:** Lidstaten doen niets wat strijdig is met het verdrag en voeren trouw alle verplichtingen uit die uit Europees recht voortvloeien. * **Attributiebeginsel:** De EU is alleen bevoegd als daarvoor een grondslag bestaat in het verdrag. * **Subsidiariteitsbeginsel:** De lidstaten bepalen zo veel mogelijk zelf; de EU is alleen bevoegd als iets beter gezamenlijk geregeld kan worden. * **Evenredigheidsbeginsel (proportionaliteitsbeginsel):** Voor het bereiken van een doel moet altijd het minst ingrijpende middel worden gekozen. * **Gelijkheidsbeginsel:** Discriminatie op welke grond dan ook is verboden, inclusief discriminatie op grond van nationaliteit. * **Misbruik van recht:** Bij fraude of misbruik van recht kan geen beroep op Europees recht worden gedaan. * **Rechtszekerheidsbeginsel:** Wetgeving moet duidelijk zijn en de toepassing ervan voorzienbaar. * **Effectiviteitsbeginsel:** Elke lidstaat moet ervoor zorgen dat de uitoefening van door de EU verleende rechten niet onmogelijk of uiterst moeilijk wordt gemaakt. ## 3.3. SECUNDAIR EUROPEES RECHT Secundair Europees recht is de wetgeving die de EU-instellingen aannemen op basis van de bevoegdheden die zijn vastgelegd in het primair recht. Volgens artikel 288 VWEU omvat dit de volgende instrumenten: ### A. Verordeningen * **Kenmerken:** Algemene strekking, verbindend in al haar onderdelen, en rechtstreeks toepasselijk in elke lidstaat. * **Directe toepasbaarheid:** Burgers kunnen zich direct beroepen op de artikelen van een verordening; implementatie in nationaal recht is niet nodig en zelfs verboden. > **Voorbeeld:** Verordening 261/2004, die gemeenschappelijke regels bevat voor compensatie en bijstand aan luchtreizigers bij vertragingen of annuleringen. Reizigers kunnen zich direct beroepen op de compensatieregeling. ### B. Richtlijnen * **Kenmerken:** Verbindend ten aanzien van het te bereiken resultaat voor elke lidstaat waarvoor zij bestemd is, maar de lidstaten kiezen zelf de vorm en middelen voor implementatie. Ze zijn gericht aan lidstaten, niet direct aan burgers. * **Doel:** Harmonisatie van nationale wetgeving om verschillen te verminderen en de interne markt te bevorderen. * **Implementatie:** Lidstaten moeten richtlijnen omzetten in nationaal recht binnen een bepaalde termijn. Als dit niet gebeurt, kan dit leiden tot directe werking van de richtlijn. > **Voorbeeld:** Richtlijn 2007/43/EG bevat regels voor het houden van vleeskuikens. Sommige bepalingen, zoals de maximale bezettingsdichtheid, zijn strikt en moeten letterlijk worden overgenomen. Andere bepalingen, zoals de sancties, laten beleidsvrijheid aan de lidstaten om de precieze invulling te bepalen. ### C. Besluiten * **Kenmerken:** Verbindend in al hun onderdelen. Indien adressaten worden vermeld, is het alleen voor hen verbindend. * **Gerichtheid:** Vaak gericht aan specifieke personen, bedrijven of lidstaten. Ze worden gebruikt voor concrete beslissingen, zelden voor beleidsvorming. > **Voorbeeld:** Een besluit van de Europese Commissie dat Nederland opdraagt een verstrekte lening op te schorten omdat deze niet conform de Europese regels is verleend. ### D. Aanbevelingen en adviezen * **Kenmerken:** Niet verbindend. Ze beogen politieke consensus of vrijwillige opvolging. * **Verschil:** Aanbevelingen veronderstellen meer actie dan adviezen. * **Gevolg:** Creëren geen rechten of plichten. Echter, ze kunnen wel politieke en praktische gevolgen hebben en dienen soms als voorloper van bindende regelgeving (soft law). ## 3.4. HARMONISATIE EN WEDERZIJDSE ERKENNING ### A. Het doel van harmonisatie en wederzijdse erkenning Europese wetgeving, zowel primair als secundair, beoogt de nationale wetgevingen van de lidstaten op elkaar af te stemmen, oftewel te harmoniseren. Door deze harmonisatie worden verschillen tussen nationale wetten verminderd of opgeheven, wat leidt tot een samensmelting van nationale markten tot één gemeenschappelijke markt. Dit bevordert de vrije beweging van personen, goederen en diensten. Wanneer er echter geen specifieke Europese regeling bestaat voor bepaalde kwesties, maar de interne markt toch moet functioneren, heeft het Hof van Justitie jurisprudentie ontwikkeld die een alternatief biedt voor harmonisatie: wederzijdse erkenning. ### B. Harmoniseren van wetgeving Harmonisatie is het proces waarbij de wetgeving van de lidstaten wordt geüniformeerd om zo de interne markt soepeler te laten functioneren. Dit gebeurt door middel van secundaire wetgeving, zoals richtlijnen en verordeningen, die specifieke regels vaststellen. Het doel is om ongelijke concurrentievoorwaarden, die ontstaan door nationale verschillen, te voorkomen en een gelijk speelveld te creëren voor alle marktdeelnemers binnen de EU. ### C. Wederzijdse erkenning als alternatief Wederzijdse erkenning houdt in dat lidstaten bij de beoordeling van de toegang tot hun grondgebied voor goederen, personen, diensten en kapitaal uit andere lidstaten, verplicht zijn de wetgeving van die andere lidstaten te erkennen. In afwezigheid van harmonisatie moeten lidstaten elkaars wetgeving aanvaarden en als gelijkwaardig beschouwen. Dit betekent dat de verkoop van een product dat rechtmatig is vervaardigd in een lidstaat, niet mag worden verboden in een andere lidstaat, zelfs als dat product is geproduceerd volgens technische of kwaliteitsvoorschriften die afwijken van die in de ontvangende lidstaat. De voorschriften van de lidstaat van oorsprong zijn leidend voor de toelating tot het grondgebied van een andere lidstaat. Dit beginsel wordt daarom ook wel het oorsprongslandbeginsel genoemd. > **Voorbeeld:** Ierland verbood de verkoop van edelmetaal dat niet was voorzien van een Iers keurmerk, zelfs als het product een buitenlands keurmerk droeg dat vergelijkbare garanties bood. Het Hof oordeelde dat Ierland dergelijke producten moest toelaten, aangezien het keurmerk van het land van oorsprong erkend moest worden. Het beginsel van wederzijdse erkenning is niet beperkt tot goederen, maar geldt ook voor: * **Diploma's en beroepskwalificaties:** Iemand die in de ene lidstaat gerechtigd is een bepaald beroep uit te oefenen, mag dat in principe ook in andere lidstaten doen. Lidstaten mogen wel de behaalde diploma's toetsen op voldoende kennis en bekwaamheden, maar mogen niet eisen dat alleen diploma's uit eigen land voldoen. * **Justitiële samenwerking in strafzaken:** Hoewel het strafrecht niet volledig geharmoniseerd is, moeten lidstaten strafrechtelijke beslissingen uit andere lidstaten (zoals huiszoekingsbevelen of arrestatiebevelen) in beginsel erkennen en de rechtsgevolgen daarvan verbinden aan hun nationale beslissingen. Secundaire wetgeving, zoals Verordening 2019/515, geeft richtlijnen voor hoe lidstaten met elkaars regelgeving en het beginsel van wederzijdse erkenning moeten omgaan. Deze verordening voorziet onder meer in netwerken van productcontactpunten en kennisgevingsvereisten voor besluiten die de markttoegang beperken. #### i. Harmoniseren van wetgeving: Richtlijnen Richtlijnen, vastgesteld volgens artikel 288 VWEU, zijn verbindend ten aanzien van het te bereiken resultaat voor de lidstaten waarvoor zij bestemd zijn. Lidstaten hebben echter de vrijheid om de vorm en middelen te kiezen om dit resultaat te bereiken. * **Kenmerken van richtlijnen:** * Gericht aan lidstaten, niet direct aan burgers of bedrijven. * Moeten worden omgezet (geïmplementeerd) in nationale wetgeving. * Doel is het harmoniseren van de wetgeving van lidstaten. * Lidstaten hebben enige beleidsvrijheid bij de implementatie. > **Voorbeeld:** Richtlijn 2007/43/EG stelt een maximale bezettingsdichtheid vast voor vleeskuikens (33 kg/m²). Lidstaten mogen deze specifieke bepaling niet aanpassen, maar hebben wel beleidsvrijheid bij het bepalen van sancties bij overtreding, zolang deze 'doeltreffend, evenredig en afschrikwekkend' zijn. Lidstaten krijgen een implementatietermijn om richtlijnen om te zetten. De Europese Commissie controleert naleving en kan een verdragsschendingsprocedure starten bij niet-naleving. Na het verstrijken van de implementatietermijn kunnen richtlijnen, onder bepaalde voorwaarden, directe werking krijgen. #### ii. Wederzijdse erkenning toegepast Het beginsel van wederzijdse erkenning is de kern van de interne markt wanneer harmonisatie ontbreekt. Het bevordert de vrije circulatie door nationale belemmeringen voor goederen, diensten en personen te verminderen. > **Voorbeeld:** Als een product, zoals wijn of een ambachtelijk product, legaal in land A wordt verkocht, mag land B de invoer ervan niet verbieden, ook al voldoet het niet aan specifieke nationale technische eisen van land B, zolang de eisen van land A voldoende bescherming bieden. Het beginsel voorkomt protectionisme en zorgt ervoor dat marktdeelnemers uit alle lidstaten eerlijke toegang hebben tot de nationale markten van alle EU-landen. Het non-discriminatiebeginsel op grond van nationaliteit, zoals vastgelegd in artikel 18 VWEU en artikel 21 Handvest, is nauw verbonden met wederzijdse erkenning, omdat het verbiedt dat gelijke gevallen ongelijk worden behandeld op basis van nationaliteit. > **Tip:** De nauwe relatie tussen het non-discriminatiebeginsel en wederzijdse erkenning is cruciaal voor het begrijpen van de werking van de interne markt. Beide beginselen beogen gelijke kansen en de eliminatie van belemmeringen voor grensoverschrijdend verkeer. Het beginsel van wederzijdse erkenning is niet alleen een jurisprudentieel concept, maar is ook verankerd in secundaire wetgeving om de toepassing ervan te vergemakkelijken en te verduidelijken. ## 3.5. DOORWERKING Om ervoor te zorgen dat burgers en bedrijven daadwerkelijk rechten kunnen ontlenen aan Europees recht, heeft het Hof twee cruciale leerstukken ontwikkeld: voorrang en directe werking. ### A. Voorrang Europees recht heeft altijd voorrang op nationaal recht, zelfs op nationale grondwetten en ongeacht de datum van inwerkingtreding van de nationale wet. Dit betekent dat strijdige nationale wetgeving door nationale rechters buiten toepassing moet worden gelaten. Dit principe, voortkomend uit het arrest Costa/ENEL, is essentieel voor de effectiviteit van het Europese recht en het Europese integratieproject. ### B. Directe werking Directe werking houdt in dat burgers en bedrijven zich direct kunnen beroepen op bepalingen van Europees recht voor de nationale rechter, zonder tussenkomst van nationale wetgeving. * **Verdragsbepalingen:** Hebben directe werking indien zij duidelijk, onvoorwaardelijk en geschikt zijn voor directe werking (d.w.z. rechten of plichten creëren). * **Verordeningen:** Hebben – door hun aard – altijd directe werking. * **Besluiten:** Hebben directe werking ten aanzien van de specifieke adressaten. * **Richtlijnen:** Hebben in beginsel geen directe werking, omdat zij geïmplementeerd moeten worden. Echter, **wanneer de implementatietermijn is verstreken en de richtlijn niet of niet correct is geïmplementeerd, kunnen richtlijnbepalingen onder bepaalde voorwaarden wel directe werking hebben**, mits de bepaling zelf geschikt, duidelijk en onvoorwaardelijk is. #### Vormen van directe werking * **Verticale directe werking:** Treedt op in een geschil tussen een burger en de overheid. Verdragsbepalingen, verordeningen en richtlijnbepalingen (onder voorwaarden) hebben verticale directe werking. Het Hof interpreteert het begrip "overheid" ruim, zodat ook publiekrechtelijke instanties in privaatrechtelijke verhoudingen als overheid worden beschouwd. * **Horizontale directe werking:** Treedt op in een geschil tussen burgers onderling. Verdragsbepalingen en verordeningen hebben horizontale werking. Richtlijnen hebben **nooit** horizontale directe werking, tenzij de bepaling een uitwerking is van een algemeen rechtsbeginsel (zoals een grondrecht), wat dan indirect horizontale werking kan hebben. > **Tip:** Let goed op het verschil tussen verticale en horizontale directe werking, vooral bij richtlijnen en de toepassing van algemene beginselen. > **Voorbeeld (Maasstad City - Verordening):** De gemeente had de plicht om een lening aan FC Maasstad te melden op grond van Verordening 2015/1589. Omdat dit een verordening is, werkt deze rechtstreeks en moest de gemeente deze melden, ongeacht nationale regelgeving. Het nalaten hiervan is een schending van Europees recht. > **Voorbeeld (Maasstad City - Richtlijn):** De gemeente paste de Wet natuurbescherming toe, die is gebaseerd op Europese Vogel- en Habitatrichtlijnen. Hierdoor werd de richtlijn niet rechtstreeks toegepast, maar de nationale implementatiewetgeving. De familie Demir leed kosten doordat de gemeente Europese criteria voor een milieueffectrapportage niet correct had toegepast.

| Term | Definition | |------|------------| | Acquis communautaire | Het geheel van Europese wetten, regels, beleid en doelstellingen die alle lidstaten van de Europese Unie moeten respecteren en toepassen in hun nationale rechtsorde. Het omvat al het recht dat is vastgelegd in verdragen, secundaire wetgeving en jurisprudentie. | | Attributiebeginsel | Een fundamenteel beginsel van het EU-recht dat stelt dat de Europese Unie alleen bevoegd is om op te treden als daarvoor expliciet een grondslag in de verdragen bestaat. Instellingen van de EU mogen geen handelingen verrichten zonder voorafgaande bevoegdheidstoekenning. | | Directe werking | Het principe waarbij burgers en bedrijven zich rechtstreeks kunnen beroepen op bepalingen van Europees recht bij de nationale rechter, zonder dat deze bepalingen eerst door nationale wetgeving hoeven te zijn omgezet. Dit geldt met name voor verordeningen en bepaalde bepalingen uit verdragen en richtlijnen. | | Doorwerking | Het proces waardoor Europees recht bindende kracht verkrijgt binnen de nationale rechtsordes van de lidstaten. Dit omvat de beginselen van voorrang en directe werking, die ervoor zorgen dat Europees recht effectief kan worden toegepast. | | Evenredigheidsbeginsel (Proportionaliteitsbeginsel) | Een juridisch beginsel dat vereist dat bij het nemen van beslissingen en maatregelen door de EU-instellingen of lidstaten, de gekozen middelen om een bepaald doel te bereiken, geschikt, noodzakelijk en niet buitenproportioneel mogen zijn. Altijd moet het minst ingrijpende middel worden gekozen. | | Gelijkheidsbeginsel | Een fundamenteel principe van het EU-recht dat discriminatie op welke grond dan ook verbiedt, inclusief op basis van geslacht, ras, nationaliteit of leeftijd. Het vereist dat gelijke gevallen gelijk worden behandeld en ongelijke gevallen ongelijk, mits dit objectief gerechtvaardigd is. | | Harmonisatie | Het proces waarbij de wetgeving van de verschillende lidstaten van de Europese Unie op elkaar wordt afgestemd en tot op zekere hoogte uniform wordt gemaakt. Dit gebeurt met het doel om verschillen tussen nationale regels te verminderen of te elimineren, wat bijdraagt aan de interne markt. | | Implementatietermijn | De periode die lidstaten van de Europese Unie krijgen om richtlijnen om te zetten in nationale wetgeving. Na het verstrijken van deze termijn kunnen richtlijnen, onder bepaalde voorwaarden, directe werking krijgen als de lidstaat nalatig is geweest. | | Jurisprudentie van het Europees Hof van Justitie | Uitspraken en arresten van het Europees Hof van Justitie, die een belangrijke rol spelen bij de interpretatie en ontwikkeling van het Europees recht. Deze jurisprudentie kan nieuwe rechtsregels creëren of bestaande regels verduidelijken. | | Lex specialis derogat legi generali | Een juridisch beginsel dat stelt dat een specifieke wet voorgaat op een algemene wet. In de context van Europees recht betekent dit dat secundaire wetgeving die specifiek is voor een bepaald gebied, voorrang heeft boven algemene bepalingen in de verdragen. | | Materiële bepalingen | Bepalingen in de verdragen van de Europese Unie die concrete rechten en plichten creëren voor burgers en/of overheden. Deze bepalingen hebben directe rechtsgevolgen en kunnen vaak rechtstreeks worden toegepast. | | Nietig | Een juridische term die aangeeft dat een wet, besluit of handeling ongeldig is en geen rechtsgevolgen heeft. Dit kan gebeuren als het in strijd is met hogere rechtsnormen, zoals primair Europees recht of algemene beginselen. | | Normenhiërarchie | De rangorde van verschillende rechtsbronnen binnen het Europees recht. Primair Europees recht staat het hoogst in rang, gevolgd door secundair Europees recht, jurisprudentie van het Hof, en ten slotte nationaal recht. | | Primair Europees recht | De hoogste vorm van Europees recht, bestaande uit de oprichtingsverdragen van de Europese Unie (zoals het VEU en VWEU), het Handvest van de grondrechten, en algemene beginselen. Het vormt de basis van de gehele Europese rechtsorde. | | Rechtsbasis | Een bepaling in het primair Europees recht die de juridische grondslag vormt voor de instellingen van de EU om secundaire wetgeving aan te nemen op een specifiek beleidsterrein. | | Rechtszekerheidsbeginsel | Een algemeen beginsel van recht dat vereist dat wetgeving duidelijk, voorspelbaar en toegankelijk moet zijn, zodat burgers hun rechten en plichten kunnen kennen en hun handelen daarop kunnen afstemmen. | | Rechtstreekse toepasselijkheid | Een kenmerk van bepaalde Europese rechtsinstrumenten, zoals verordeningen, waardoor deze automatisch in de nationale rechtsorde van de lidstaten van kracht worden zonder dat nationale implementatie nodig is. Burgers kunnen zich er direct op beroepen. | | Secundair Europees recht | Wetgeving die is aangenomen door de instellingen van de Europese Unie op basis van de bevoegdheden die zijn vastgelegd in het primair Europees recht. Dit omvat verordeningen, richtlijnen, besluiten, aanbevelingen en adviezen. | | Soft law | Juridisch niet-bindende bepalingen en beleidsinstrumenten binnen de EU, zoals aanbevelingen en adviezen. Hoewel ze geen directe rechten of plichten creëren, kunnen ze wel politieke invloed hebben en de ontwikkeling van bindende wetgeving beïnvloeden. | | Staatsaansprakelijkheid | De aansprakelijkheid van een lidstaat voor schade die is ontstaan door het niet-naleven of onjuist implementeren van Europees recht. Dit kan leiden tot financiële verplichtingen voor de lidstaat. | | Tertiair Europees recht | Uitvoeringshandelingen die op basis van secundair Europees recht worden aangenomen. Dit zijn vaak gedetailleerde regels die de toepassing van richtlijnen of verordeningen verder specificeren. | | Verordeningen | Een vorm van secundair Europees recht die algemene strekking heeft, in al haar onderdelen verbindend is en rechtstreeks toepasselijk in elke lidstaat. Ze behoeven geen nationale omzetting en burgers kunnen zich er direct op beroepen. | | Vormen van Europees recht | De verschillende categorieën van juridische normen die deel uitmaken van de Europese rechtsorde, waaronder primair recht, secundair recht en jurisprudentie. | | Voorrang | Het beginsel dat Europees recht voorrang heeft op strijdig nationaal recht. Wanneer nationaal recht in conflict komt met Europees recht, moet het nationale recht buiten toepassing worden gelaten. | | Wederzijdse erkenning | Een beginsel dat inhoudt dat lidstaten de wetgeving en de door andere lidstaten verleende vergunningen of certificaten op bepaalde gebieden moeten erkennen, zelfs als deze afwijken van hun eigen nationale regels. Dit bevordert de interne markt. |